跨区域农民聚居区治理机制研究

许建康

摘 要：跨区域农民聚居区是农村群众集中居住的一种新形式，也是当前中国农村人口的主要居住形态。它面临规划建设不合理、聚居区群众治理可持续性差、多元治理主体合作共治参与度不够等问题。因此需要统筹考虑合理规划，充分满足聚居区群众生产生活需要；深化基层组织体系改革，撤并与新组建村（社区）方式；探索集体经济股份化改革，有效激活农村集体经济组织资产；以“1+3+1+N”治理模式，探索聚居区合作共治的新格局；分类纳入治理目标考核，促进跨区域聚居区自治治理水平提升；以“互联网+乡村”模式，尝试跨区域聚居区治理融合的新模式。

关键词：跨区域；农民聚居区；治理机制；成都市

中图分类号：C91 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.016

文章编号：1009-6922（2018）02-76-06

近年来，成都市深入推进统筹城乡改革发展的实践探索，进一步深化统筹城乡综合配套改革试验区建设，组织引导农村群众积极参加新农村建设，跨区域集中搬迁到新的聚居区域居住生活。农村群众实现了“农民变居民”，住房条件、卫生、交通等得到了极大改善，也便于共享村（社区）级公共服务和配套公共设施。然而，农民跨区域聚居区呈现治理主体多元化、人员构成复杂、管理交叉重叠等特点，面临这样新的情况和问题给以村（社区）为单位的聚居区基层治理带来不小的挑战。本课题组以邛崃市为例，围绕邛崃市跨区域农民聚居区比较有代表性的三种形态开展调研，通过比较分析找出其共性和各自不同特点，针对跨区域农民聚居区治理过程中存在的共性问题进行分析，探索研究跨区域农民聚居区治理机制，提出针对性强、有可操作性的对策建议。

一、跨区域农民聚居区概念

跨区域农民聚居区是农村群众集中居住的一种新形式，也是当前中国农村人口的主要居住形态。跨区域农民聚居区主要有四种形式：一是全国范围内跨省级行政区域农民聚居区，一般指国家政策项目性移民，主要从一个省级行政区域整体迁移到另一个省级行政区域居住生活，如因三峡工程项目，重庆市云阳县移民到上海市崇明县。二是省级行政区域内跨市（州）行政区域的集中聚居，主要是国家政策项目性移民，由一个市（州）搬迁到另一个市（州）居住生活，如因“5.12”汶川地震异地安置移民、精准扶贫异地搬迁移民等。三是跨县、乡（镇）的集中居住，主要是临近县、鄉（镇）之间，由于地形地理条件和城镇化建设的需要，将农村群众有序引导到临近乡（镇）聚居点集中居住，这也是县、乡（镇）小区域的融合尝试。四是跨村（社区）的集中居住，主要是指在一个乡（镇）行政区域内，几个村（社区）大部分群众到一个聚居点集中居住，这是大多数，也是跨区域农民集中居住的主体。

二、基本概况

2005年以来，邛崃市推进社会主义新农村建设，通过实施土地整理项目，规划建设一大批新农村农民聚居区。2005年-2006年承接安置了雅安市汉源县瀑布沟水电项目移民。2008年“5.12汶川地震”汶川县羌族移民，形成了一批农村移民异地安置点。2013年“4.20芦山地震”灾后重建，在全市6个重灾乡（镇）和4个受灾乡（镇）规划建设18个场镇（含非建制二级场镇），实现4.25万人分层次、跨区域集中居住。截止目前，邛崃全市农村跨区域农民聚居区达180多个，有的已经交房使用，有的安置点位正在建设中。

（一）省内跨市（州）区域农民聚居区情况

1.南宝山镇三个“5.12”汶川地震移民安置点。（1）直台村。直台村是“5.12”汶川地震后，从阿坝州汶川县龙溪乡整村异地搬迁至邛崃市南宝山镇的少数民族行政村，和木梯村并为成都市唯一少数民族聚居村落。距离邛崃市区40公里，全村幅员面积1.2平方公里，全村群众116户445人。

（2）木梯村。木梯村是“5.12”汶川地震后，从阿坝州汶川县龙溪乡跨坡村夕格组整体异地搬迁邛崃市南宝山镇，新组建的少数民族行政村，和直台村并为成都市唯一少数民族聚居村落。距离邛崃市区44公里，全村幅员面积0.65平方公里，全村群众63户253人。

（3）金花村。金花村是“5.12”汶川地震后，从广元市青川县（涉及七个镇乡）因灾失地搬迁到邛崃市南宝山镇，新组建的行政村。地理位置距离邛崃市区48公里，全村幅员面积2.2平方公里，辖4个村民小组，全村群众154户546人。

2.文君街道邱店子村安置点。文君街道邱店子村位于邛崃市东南面，移民安置点为汉源瀑布沟水电项目移民安置，从雅安市汉源县丁家村异地搬迁至邛崃市文君街道邱店子村。安置点距离邛崃市区约2公里，新组建移民小组分两个小区，共53户197人。

（二）市（县）内跨乡（镇）农民聚居区情况

夹关镇郭坝安置点是“4.20”地震后，集灾后重建、土地整理和一般场镇改造等方面资金建设的。安置点位于夹关场镇以南，距邛崃市区37公里，涉及夹关全镇11个村（社区）和临近天台山镇7个村，集中安置农村群众1584户5949人，其中，夹关镇11个村（社区）1124户4338人，天台山镇7个村460户1611人。

（三）乡（镇）内跨村（社区）农民聚居区情况

1.冉义镇集镇安置点。冉义镇位于邛崃市东北部，与新津、大邑等县接壤，距邛崃市区27公里，全镇总人口29781人，其中集镇人口3893人。2012年2月，实施万亩高标准基本农田建设项目，建设三个农民集中居住区，集镇聚居安置点最大，涉及全镇11个村（社区），集中安置群众5434户17955人。

2.桑园镇黑虎新村。桑园镇位于邛崃市北部，与大邑县接壤，距邛崃市区7公里。黑虎新村农民集中聚居点主要依托土地综合整治项目建设的，小区内有老年日间照料中心、综合文化服务中心等公共服务配套设施，安置点涉及本乡（镇）4个村（社区），集中安置群众368户1708人。

3.前进镇东岳新居安置点。前进镇位于邛崃市东面，距邛崃市区5公里。前进镇东岳新居位于镇综合文化站旁，属土地综合整治集中居住小区，小区安置群众涉及本乡（镇）7个村（社区），集中聚集安置群众1083户3782人。（见表1）

三、存在的主要问题

（一）规划建设未充分考虑聚居区群众生产生活需要

一是住房规划建设与产业发展没有统筹考虑。比如：比较有特色适合搞乡村旅游的聚居区，由于事前没有征求住户的意愿分类建设，有的住户自住，有的住户自己经营，有的愿意出租，不利于旅游公司入驻开展规模经营。二是规划建设未与后期管理结合起来。聚居区处在农村，大多采取“四通八达”开放式规划建设，任何方向都可以自由进出，不利于聚居区管理，也极易发生社会治安问题，特别是一些集中度较高的聚居区，有丢失自行车等物品的治安事件发生。三是住房户型设计不合理。比如：入住后，仍然从事农业生产与不从事农业生产应该不一样，不能让农具和农产品堆放在客厅或者上楼房。

（二）现有村（社区）设置与聚居区治理不相适应

随着农村群众跨区域集中聚居，在现有村（社区）结构设置不变的情况下，集中聚居区居住人数越多，原村（社区）居住的群众越少，存在着管理治理不成比例的矛盾。再则，搬迁群众居住地与户籍地不一致，导致跨区域居住群众集体经济利益分配由原居住地村（社区）管理，其它社会事务由集中聚居区管理的“双重管理”矛盾，群众办事极不方便，特别是跨镇（乡）聚居区的群众，还要回原镇乡的村（社区）办理。

（三）产业支撑不足

聚居区域大多都缺乏产业支撑，不能满足聚居区劳动力的充分就业。群众主要通过自谋职业、灵活就业、劳务输出和季节性、临时性等形式就业，其就业稳定性不高，特别是以前长期从事农业生产的“4050”人员，除了农业生产技术外没有一技之长，再次就业非常困难。有的区域土地流转困难，跨区域集中聚居后，农户只好继续和以前一样从事传统种植业，居住地离责任田地远耕作半径较大，给生产生活带来诸多不便，只能少种田地甚至不种“撂荒”，土地利用率不高，农户要实现增收很难。

（四）多元治理主体合作共治参与度不够

通常来说，按照乡（镇）党委领导、政府主导、村民自治、社会参与的原则，以村（社区）为单位的农民跨区域聚居区治理主体为乡（镇）政府、村（社区）两委以及其他社会组织和住户村民。我们在调研中发现，对大多数跨区域聚居区而言，治理主体仍然还是村（社区）两委，尽管大部分都成立了业主委员会、议事会、监事会等自治组织，其工作积极性不高，其作用发挥也十分有限。有的聚居区结合具体实际，引导和支持成立了相关民间社会组织和行业协会组织，但开展活动很少，对于参与治理也就可想而知，有的甚至根本就没有成立民间社会组织。另外，居住群众大多觉得自己是住戶，不属于本聚居区域，对聚居区没有归属感，也没有认识到聚居区治理与自身利益的重要性和相关性，参与聚居区治理建设的积极性也不高。

（五）聚居区治理水平有待进一步提升

跨区域聚居的农村群众原来居住状态为自然散居，相对自我空间活动大，多年从事农业生产生活，养成了一些生活习惯和习俗，与集中聚居的治理极不相适应。卫生习惯不好，有的东西物品乱堆乱放、乱扔垃圾和倾倒污水的现象，家庭内部卫生“脏难差”。不文明现象频出，车辆随意停放，随地吐痰，出口就是脏话，不讲诚信，不尊老爱幼，不爱惜公物等等。群众跨区域集中聚居后，自我活动物理空间相对减小，完全打破原有村（社区）建制和左邻右舍居住格局，加上生活方式不尽相同的群众聚集在一起，易发生邻里矛盾纠纷。

四、对策建议

（一）统筹考虑合理规划，充分满足聚居区群众生产生活需要

充分重视并做好跨区域农民聚居区的规划建设。一是规划建设充分征求各方面意见。征求所在乡（镇）党委、政府的意见，使规划建设与乡（镇）发展规划相一致，保持和彰显本乡（镇）特色；征求村（社区）的意见，使规划建设与当地产业发展相适应；征求入住聚居区群众的意见，群众是聚居区的主体，其共性意愿和意见对规划建设和聚居区治理非常重要。二是规划要有长远性。房屋是农村群众一生中最重要的物质资料，居住条件是农村生活条件水平的核心指标，因此农村房屋的使用年限都会比较长，要充分考虑农民集中居住后的居住需要、生活需要、后期管理需要等方面的现实情况，做好长远的规划就显得尤为重要。三是规划建设要注重区域特色。聚居区规划建设要与所在区域地形地貌有机结合，融入山水林田湖等自然要素，彰显优美的山水格局和高低错落的自然形态。

（二）深化基层组织体系改革，探索撤并与新组建村（社区）方式

按照成都市深化完善“一核多元、合作共治”村级治理机制意见，针对跨区集中聚居集中度高与原村（社区）“空心化”的治理难题，加强党对基层治理工作的组织领导，探索实施基层自治组织体系调整试点改革。一是试点改革基本原则。坚持镇（乡）党委领导、政府主导的原则，保持本镇（乡）村（社区）数量、村（社区）干部编制数不增减，新组建和合并村（社区）党组织和自治组织均按有关规定选举产生，新社区选举产生居委会，并成立了社区议事会、监事会、业主委员会等群众自治组织。二是撤并原自然村或行政村。农村群众跨区域集中居住实现“农民变居民”，根据人口居民化流动的走向，撤销搬迁度超过80%的村，并根据留村人数和所居住区域合并组建新的行政村。三是对集中到聚居区居住的住户，根据人口集中规模进行自治组织区划调整，按平均一定户数的规模组建新的涉农社区，切实保障入住农户参与社区治理权益，进而培养其融入社区的认同感、归属感、获得感。

（三）探索集体经济股份化改革，有效激活农村集体经济组织资产

到新的聚居区集中居住的群众，自身是原村（社区）集体经济组织成员，仍然享有村集体产权，是其所有者，但往往存在“人人所有、又人人无份”的窘境，也不利于农村集体经济的成长和农村人口跨区域流动，因此，以村民小组为基础，以行政村为单位，推进集体经济股份制改革势在必行。一是锁定集体经济组织成员身份。确定集体经济组织成员身份，是集体资产股份权能改革的基础，是保障集体成员财产权利的依据。对集体产权已确认的成员进行三榜公示，按照外嫁女、入赘男“不能多头占有、也不能两头落空”的原则，特殊情况区别对待处理，比如：对有争议或有遗漏的人员身份确认标准进行完善，由有关职能部门研究办理或交由成员代表大会民主决定。二是组建经济合作社。召开成员代表大会，选举产生经济合作社理事和监事，重新核发股权证，引导权益长久不变，进行股权证登记管理，确保村民的集体经济组织成员权益得到保障。三是集体资产股权量化固化。将集体经济组织资产实行股份化管理，量化到集体经济组织成员人头，实行“生不增、死不减”的静态管理，今后新增人口只能通过户内继承、赠予等方式获得股权。另外，结合精准扶贫工作，针对农村人口老龄化情况，可在成员股中拿出部分股份设置扶贫股和敬老股。

（四）以“1+3+1+N”治理模式，探索聚居区合作共治的新格局

根据跨区域农民聚居区治理过程中存在的共性的问题，可按照“1+3+1+N”治理模式，設置内部管理和服务管理的组织机构，推进聚居区治理主体合作共治。“1”即是在集中聚居区组建非功能性联合党组织，党组织书记由镇乡分管领导兼任，委员由涉及村（社区）党支部书记或者支部委员兼任；“3”是在集中聚居区选举成立集中聚居区议事会、监事会、和业委会等自治组织；第二个“1”即注册成立聚居区集体资产资源管理合作社，对聚居区集体资产资源进行有效管理，并确保集体资产资源的保值增值；“N”是各聚居区根据不同的具体实际，引进或组建多个以小区管理服务中心为代表的适合本聚居区治理的多元化社会组织，解决聚居区综合治理、矛盾协调、服务群众、物业监督等综合管理难题，进而构建集中聚居区合作共治的长效机制。

（五）分类纳入治理目标考核，促进跨区域聚居区自治治理水平提升

跨区域聚居区主要分为镇（乡）政府所在地的场镇（含二级场镇）聚居区和非场镇聚居区，场镇聚居区集中居住人口较多，非场镇聚居区居住人口相对较少。场镇集中聚居区采取城镇化小街区管理。场镇集中聚居区统一纳入镇乡（街道）场镇综合治理，其区域内道路、绿化、水电气等管网公共基础设施运营管护及社会治安维稳等由场镇管理，但要厘清集中聚居区自治管理、物业管理与场镇管理的范围界限，跨区域聚居区的管理既要融入场镇综合管理中，又要逐步形成“自我自治管理、自我服务”的新模式。非场镇聚居区实行微田园式管理。非场镇聚居区仍处在乡村，镇乡政府可将根据聚居点地形等具体情况，对住房房前屋后周边地块统一整理，地块数量按住户数的一定比例配备。根据微田园“地成块、树成荫、春赏花、夏看绿、秋挂果、冬满菜”的总体标准，按照住户自愿领养管理原则，集中聚居区将微田园地块管理情况纳入考核，对管理不善的责令整改直至取消其领养管理资格，全面改善集中聚居区居住环境，逐步形成“人在园中、园在田间”幸福美丽新农村景象。

（六）以“互联网+乡村”模式，尝试跨区域聚居区治理融合的新模式

“为村”是一个用移动互联网发现乡村价值的开放平台，以“连接为乡村”为口号，以“互联网+乡村”的模式，为乡村连接情感，连接信息，连接财富。聚居区所在村（社区）或聚居区申请报名，在移动互联网技术发展基础上，群众使用智能手机连接互联网，通过“为村”平台开展聚居区智慧小区建设。聚居区（或者社区）通过发布信息，做聚居群众的思想引领，向居民传播积极的思想，最新的惠农政策。把党务、村级事务、聚居区治理、民主管理、民主监督等事项搬到“为村”平台，方便聚居区群众办事，提高村级公共服务办事效率；居民登录微信关注聚居区“为村”公众号，在公众号里认证自己居民的身份，进入自己所在的聚居区的“村庄”。居民可以第一时间了解到政策的最新动态，新农保缴费、医保缴费、招聘信息、村公资金的使用情况，居民还可以自己发布招工用工信息和农特产品信息；也可以将 “为村”平台作为聚居区群众的社交软件，在平台里发布动态，获得周围的邻居点赞，进一步增进邻里沟通交流和连接感情。

参考文献：

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[3]高云才.农村集体资产如何激活[N].人民日报，2017-3-20.

责任编辑：杨 静