中欧蔬菜农药登记和限量标准差异及技术壁垒措施解析

王坦 陈珊珊 董茂锋

摘要 我国出口欧盟的蔬菜产品屡受欧盟技术性贸易壁垒的限制。本文以农药残留超标出口受阻的典型蔬菜品种西兰花为例，研究中欧农药残留限量标准及农药登记情况，通过对比西兰花农药登记情况、农药残留限量标准、农药管理差异，分析中欧差距，为应对技术性贸易壁垒提出以下建议：加快建立和完善中国特色的农药登记和农药残留限量标准法规；增强农药信息开放性；积极应对欧盟WTO/SPS通报；以及设置贸易壁垒限制劣质产品的进口。

关键词 中欧； 蔬菜； 农药登记； 最大残留限量； 技术性贸易壁垒

中图分类号： S 482

文献标识码： A

DOI： 10.16688/j.zwbh.2018055

Abstract The vegetable products imported to the EU from China were limited by the technical barriers to trade （TBT） of the EU. We took broccoli as the typical vegetable variety being affected by TBT， studied the Maximum Residue Limits （MRLs） and registered pesticides of both China and the EU. Through the comparison of the registered pesticides， the MRLs， the pesticide management in vegetables between China and the EU， the advices were put forward， such as speeding up the establishment and improvement of pesticide registration and pesticide residue limited standards with Chinese characteristics， enhancing the openness of pesticide information， actively responding to the WTO/SPS notification， and setting trade barriers to restrict imports of inferior products.

Key words China and the EU； vegetables； pesticide registration； maximum residue limits； technical barriers to trade

欧盟的农药管理起步于20世纪90年代，是世界农药管理工作起步最早和管理最为严格的地区[1]，农药残留标准数量比我国多，严格程度高于我国标准；农药登记方面，欧盟制定了专门的法律法令限制。而我国农药残留法律法规起步较晚，农业产业规模小，生产技术相对落后，基地准出和市场准入很难真正做到，使监管更困难[2]。欧盟利用技术优势对我国出口的蔬菜产品进行限制，给我国出口企业带来了经济损失，制约了我国经济发展。根据技贸网统计数据，2017年第一季度，美国、日本、欧盟、韩国和加拿大相关机构扣留/召回我国出口不合格农食产品类464批次，其中蔬菜及制品类62批次，占总批次的13.36%；此62批次蔬菜及制品类被扣留/召回的首要原因是农兽残超标，共28批次，占45.16%。召回我国不合格农食产品的国家或组织中，欧盟食品和饲料委员会召回65批次，占14.01%，在所有国家中位居第三。因此，完善我国农药监管体系，突破欧盟等发达国家技术性贸易壁垒的限制，提高我国蔬菜出口贸易额，是当前亟待解决的问题。农药残留标准体系主要包括农药残留限量标准、试验方法标准以及产品标准。农药标准是农药登记评审的重要依据，是农药科学性、技术性和实践性的集中体现[3]。目前，我国农药残留标准与登记农药不同步的现象比较突出。从美国、加拿大、欧盟、日本等国际经验来看，实行农药残留标准制定与登记评审同步是解决这一问题最根本、最有效的途径[4]。

本文以西兰花为代表，对比中欧蔬菜中登记农药及农药残留限量标准，以逐步与国际接轨为目标，加快农药标准化体系建设，提升登记评审的科学化和规范化水平，以获得最佳秩序和最佳社会效益，在国际贸易及农药评价中得到国际贸易组织和各国管理部门的认可和遵循，增强我国的技术性技术壁垒应对能力。

1 中欧西兰花农药登记情况对比

根据中国农药信息网的信息，我国尚未有以西兰花为目标作物的登记农药信息。由于西兰花属于十字花科头状花序芸薹属，因此对我国十字花科蔬菜中登记农药信息进行了整理。经过统计，我国十字花科蔬菜共登记了123种农药，包括117种杀虫剂、4种杀虫剂/杀螨剂、1种昆虫引诱剂、1种植物生长调节剂，共包含64种有效成分。

在欧盟官方农药数据库网站[5]上，有实时更新的欧盟活性物质清单，内容全面，包括活性成分的名称、ID、分类、Reg. （EC） No 1107/2009[6]中的登记情况（登记时效一般為10年），及登记法规号等信息。欧盟只对有效成分进行登记、评审以确定是否认可，具体作物上的农药登记信息各使用国制订自己的标准。对欧盟的有效成分登记情况进行统计的结果表明：截至2017年8月2日，共有1 359种农药在欧盟进行了登记，其中获得登记的有493种，未通过登记的有818种，待定的28种，被禁止使用的20种。

我国十字花科蔬菜上登记的64种有效成分中，在欧盟获得登记的只有25种，占39.1%；未通过登记的有18种，占28.1%；待定的1种，占1.6%；未列入欧盟活性物质表单的20种，占31.2%。

2 中欧西兰花中农药残留限量标准对比

截至2017年12月，欧盟规定了西兰花中480种农药的残留限量标准，我国GB 2763-2016[7]标准规定了西兰花中9种农药的最大残留限量（其中双炔酰菌胺为临时限量）；规定了芸薹属蔬菜中48种农药的最大残留限量（其中包括6个临时限量）。即我国共对西兰花中57种农药的最大残留限量作出了规定。欧盟的480项标准中包含了GB 2763-2016标准中我国的47项标准，其他10项我国的标准在欧盟未作出限量规定，具体见表1。其中，只有苯醚甲环唑、对硫磷和烯酰吗啉3種农药的残留限量标准我国严于欧盟；11种农药的中欧残留限量标准相同；其他33种农药的残留限量标准欧盟均严于我国。

我国GB 2763-2016标准规定西兰花中最大残留限量标准的57种农药，目前只有8种在我国十字花科蔬菜中通过了登记，17种农药在欧盟通过了登记。

经统计，我国十字花科蔬菜上登记的64种有效成分中，只有虫酰肼、氯菊酯（异构体之和）2种设定了最大残留限量标准（具体数据见表1），除此之外的62种有效成分尚未设定最大残留限量标准，这意味着这62种有效成分在我国被授权使用在西兰花上，却没有残留限量标准限制。

综上所述，从目前我国蔬菜的残留限量标准和农药登记情况来看，与欧盟相比，我国的农药残留限量标准数量较少，严格程度较低；我国农药登记与残留限量标准制定情况不一致；此外，中欧的农药登记与残留限量标准制定情况差异较大。以上表明近年来虽然我国的农药残留限量标准制修订及农药登记评审工作取得了很大的进步，但目前中欧农药残留限量标准和农药登记发展差距较大，形势仍不容乐观，给我国蔬菜出口发达国家带来了技术风险。

3 西兰花出口受阻情况及原因分析

中国海关数据统计，2014年我国其他鲜或冷藏的西兰花出口数量为12.946 376 8万t，出口金额为1.302 91亿美元。通过中国技术性贸易措施网上的数据整理，2010年1月-2017年6月欧盟食品和饲料类快速预警系统（RASFF）通报中，中国出口欧盟的蔬菜产品由于农药残留超标而受到限制，其中西兰花为典型受阻蔬菜产品，出口至荷兰、比利时、爱沙尼亚和德国等国家的产品均有召回，2010年1月-2017年6月共召回15批次，其中14批次是由于农药残留超标，具体情况见表2。 不难看出，农药残留是我国西兰花出口受阻的主要原因。

出口西兰花产品受阻涉及的农药有哒螨灵、啶虫脒、多菌灵、敌敌畏、毒死蜱、猛杀威、苯醚甲环唑、虫螨腈、禾草灵、二硫代氨基甲酸、双特松、精吡氟禾草灵等12种。具体标准和登记情况见表3。农药登记方面，12种农药有效成分中我国登记的共3种，欧盟登记了7种；残留限量方面，我国只有1种农药制定了最大残留限量，欧盟制定了10种。我国西兰花上农药的登记情况、标准数量与欧盟相比差距显著。

4 中欧农药登记和限量标准管理差异

4.1 中欧农药管理机制对比

欧盟农药残留限量标准由欧盟健康与消费者保护总司负责制定。具体有关农药的风险评估工作从2003年末开始由欧盟食品安全局（EFSA）负责。对于实际使用的农药制剂，由各个预计使用的成员国组织本国的相应机构对申请者提供的农药制剂的安全资料进行登记、评审以确定是否认可[8]。

我国的农药管理工作由农业部负责，具体登记工作和残留限量制修订工作由农业部农药检定所负责，并成立了专门的农药登记评审委员会和农药残留标准审评委员会。中欧农药管理机制的共性是农药残留管理均有统一的部门负责，而具体的事宜由各国或各省、自治区、直辖市的农药行政主管部门负责。各国的管理机制受国情的影响较大，我国已基本建立了符合我国国情的管理机制。

4.2 中欧农药法规对比

4.2.1 中欧农药残留限量标准对比

为解决各成员国食品及饲料中农药残留限量标准不一致的问题，欧盟于2005年5月颁布REGULATION（EC） No 396/2005[9]，要求欧盟各成员必须实施统一的农药最高残留限量标准，对于无具体限量标准且不属于豁免物质的农药残留则实施0.01 mg/kg的一律标准。该法规共有7个附录，包括：食品与饲料分类表、正式限量标准（包括关于谷物中农药残留限量的86/362/EEC指令、关于动物源性食品中农药残留限量的86/363/EEC指令、关于植物源性食品中农药残留限量的90/642/EEC指令等三个指令制定的协调标准）、临时限量标准（包括欧盟水平尚未协调的农药残留限量标准以及86/362/EEC、86/363/EEC、90/642/EEC等三个指令未涉及的食品中农药残留限量标准）、豁免物质清单、受分析方法限制产品的特定一律标准、某些加工产品的稀释因子、成员国可制定高于欧盟协调标准的特定农药/产品清单（主要是在成员国内部作为熏蒸剂使用的农药）。法规于2008年9月1日生效后，欧盟对法规进行多次修订，修订文件在Official Journal of the European Union发布，网址：http：∥eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html。此外，欧盟建有农药残留限量查询系统，网址：https：∥ec.europa.eu/commission/index_en。

经过统计，2017年欧盟出台的农药新法规一共有12项，2017年1月5日修订了虱螨脲在植物、加工食品、动物源性食品中的残留限量；2017年2月2日欧洲食品安全局（EFSA）修订2-苯基苯酚在动物源性食品中的最大残留限量，由0.05 mg/kg调整到0.01 mg/kg；2017年5月15日发布溴二醇的最大残留限量，以检测方法的检测低限为MRLs；2017年6月13日对香草和食用花卉中唑嘧菌胺的MRLs进行修订，从0.01 mg/kg放宽至20 mg/kg；2017年6月15日修订部分作物中乙基多杀菌素的MRLs；2017年7月20日发布针对甜菜根、大蒜、胡萝卜、燕麦等13种蔬菜、粮食乐果和氧化乐果的最大残留限量补遗通报；2017年7月26日对甘蓝头等部分食品中醚菊酯的最大残留限量进行修订；2017年10月10日发布七氟菊酯在胡萝卜中的MRLs由0.05 mg/kg放宽到0.08 mg/kg；2017年10月17日发布萎锈灵的最大残留限量（MRL）审查结果；2017年11月10日发布哒螨灵的最大残留限量审查结果；2017年11月30日修订葡萄叶和朝鲜蓟中氟啶虫胺腈的MRLs；2017年12月4修订无荚豆类产品中霜尿氰的MRLs。涉及13种农药，从海关HS编码分类来看，修订影响到的农食产品大类有粮谷、动物源性食品以及包括植物和蔬菜在内的植物源性食品，在这些大类目下又涵盖了近百种我国大面积种植的农食产品，对我国有较大影响。

我国的农药最大残留限量标准统一由农业部组织制定，农业部和卫生部联合发布。目前最新的GB/T 2763-2016 食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量发布于2016年12月，并于2017年6月实施。标准共收录了433种农药的4 140项最大残留限量。从2010年的92种（类）作物的807项农药残留限量标准发展到现在，已经基本覆盖了农业生产常用农药品种和公众经常消费的食品种类。目前在数量、范围和严格程度上与欧盟相比，仍存在差距。

4.2.2 中欧农药登记法规对比

欧盟的农药登记过程分为两个阶段[10-11]，首先由欧盟对有效成分进行登记、评审以确定是否认可。随后，向各使用国对农药制剂进行申请登记，接受该国评价并取得登记。对于有效成分的安全性评价只需向欧盟一次申请获准后，在其他成员国均可接受。另一方面，对于实际使用的农药制剂，可向各个希望使用的成员国递交产品的安全资料，接受安全性评价。欧盟的农药登记制度欧盟与农药登记相关的最基本的法律有1991年7月15日颁布的欧共体理事会法令 （Council directive 91/414/EEC）[12]。该法令由24个条款、6个附件组成，其明确记载了农药许可的基本方法和规定。2009年12月欧盟委员会颁布了新登记法规《欧盟农化登记规则1107/2009》[6]，并于2011年6月14日全面实行。该新规较91/414/EEC更为详尽，适用于农药登记管理的多个方面，包含11章84个条款和5个附件，内容涉及目的，范围，定义，总规定，有效成分、安全剂、增效剂和佐剂，重审、撤回和废除规定，农药许可的标准和申请程序，包装、标签和广告的要求，申请费用，控制和管理方面的规定等。欧盟对农药登记制度的不断修改和完善，对我国农药登记法规的制定和完善具有重要的参考和启发作用。

我国的农药管理工作开始于20 世纪50 年代，而1982 年开始实行农药的登记管理。近年来，我国对农产品安全评价标准高度重视，农药残留标准体系建设成为农业行业标准建设中的重中之重。随着《农药登记资料要求》《农药每日允许摄入量制定指南》《农药残留检测方法标准编制指南》《食品中农药最大残留限量豁免名单》草案以及2017年6月开始实施的《农药管理条例》，并伴随着农药残留检测方法的制定和清理工作的开展，农药残留标准体系得到进一步完善，为农产品和食品安全监管提供了重要技术支撑。随着全球贸易一体化进程的推进，农药登记管理将会向着全球协调的方向发展。新的《农药管理条例》对农药登记制度做出了修改：一是取消临时登记，明确在我国生产和向我国出口的农药需申请登记，经登记试验、登记评审，符合条件的，由农业部核发农药登记证并公告。二是规定农业部组织成立农药登记评审委员会，负责农药登记评审，并明确了登记评审委员会的人员组成。三是规定申请农药登记，首先要进行登记试验，登记试验报所在地省级农业部门备案，新农药的登记试验须经农业部批准。四是规定登记试验由农业部认定的登记试验单位按照规定进行，登记试验单位对登记试验报告的真实性负责。五是规定了登记试验结束后，申请人应当提交的资料以及农药登记机关的审批时限等。六是规定了农药登记证应当载明的内容和有效期，以及农药登记证的延续、变更程序。

综上所述，欧盟的农药残留标准体系是在国际领先水平的基础上不断完善和更新，而我国的农药残留标准体系起步较晚，目前我国的标准建设目前发展迅速，不断与国际领先水平接轨，我国农药残留标准体系前景广阔而任重道远。

4.3 中欧农药信息公开渠道比对

欧盟的法规和修订信息在欧盟官方期刊（Official Journal of the European Union）发布，此外，欧盟建有欧盟官方农药数据库[5]。欧盟农药数据库网站包含有效成分登记信息，作物中的农药最大残留限量标准，更新频繁，数据可以下载为Excel表格，查询和统计都非常便捷；我国农药官方网站是中国农药信息网，在数据中心可以查阅登记农药信息、认证试验单位、田间试验审批、标签数据查询、8个国家的农药残留限量标准、企业查询以及有效成分查作物等信息，相对较为便捷，此外设有信息公开，可以查询法规政策文件、执法信息、征求意见、技术规范等，功能性、时效性仍需进一步改善。

5 应对技术壁垒贸易措施的建议对策

5.1 加快建立中国特色的农药登记和农药残留限量标准制度

从膳食消费习惯看，我国饮食文化历史悠久，膳食习惯与饮食方式与欧美有很大不同。从种植结构看，我国水稻种植面积大，稻田还常常养鸭、养鱼，一些地区种桑养蚕较为普遍。从经济发展水平看，各地经济发展水平差异大，施药人员的防护也达不到欧美国家的水平[14]。这些都决定我国的农药风险评估必须建立自己的场景和模型，在借鉴的基础上构建适合中国国情的风险评估体系。

目前针对我国已登记农药，需尽快补充我国的农药残留限量标准，使得我国的农药使用有法可依，每种登记农药在相关登记作物上都有限量标准，尤其是高毒、中毒农药和我国使用量大的农药，例如对硫磷等部分有机磷类农药。积极著手建立农药残留标准制定与登记评审同步的运行机制。把好登记闸门，搞好农药登记评审委员会和农药残留标准审评委员会之间的衔接，对农药残留不符合项实行“零容忍”，残留标准未通过的农药，一律不予登记；其次，对于欧盟未登记或残留限量标准严于我国的农药，要加快修订我国的残留限量标准，尽量做到符合我国农产品生产需要，同时避免国外技术性贸易壁垒影响；再者，欧盟通过登记的有效成分，我国也应设定相关限量标准。另外，对于西兰花等受到国外技术性贸易壁垒影响严重的产品，建议进行专门的农药登记。

5.2 增强农药信息开放性

中华人民共和国农业部令 2017年第3号《农药登记管理办法》指出：农业部推进农药登记信息平台建设，逐步实行网上办理登记申请和受理，通过农业部网站或者发布农药登记公告，公布农药登记证核发、延续、变更、撤销、注销情况以及有关的农药产品质量标准号、残留限量规定、检验方法、经核准的标签等信息。

鉴于我国农药官方网站中国农药信息网的登记农药及最大残留限量信息的更新频率不高，尚未有下载功能等缺点，应加快完善网站的各项功能，让信息化为农药登记管理保驾护航，让农药多多造福人类。利用网络等形式，让广大农药研制者、生产者、经营者、使用者、管理者和农产品及食品的消费者等不同利益相关方参与到农药登记相关政策和管理办法的制定中来。搞好农药登记信息平台建设，在依法及时公开相关登记信息和标签的同时，不断拓展审批前公示内容，让公众有序参与农药登记评审和有效行使社会监督权利，确保权利在阳光下运行[16]。

5.3 积极应对欧盟WTO/SPS通报

WTO要求成员国设立通报咨询点，我国的通报咨询点设在国家质检总局的中国TBT/SPS通报咨询中心。通报咨询中心负责接收各成员国的TBT/SPS通报；解答WTO各成员提出的有关中国TBT/SPS方面的问题；并应要求提供相应文件；代表中国政府机构、行业协会、企业和个人向其他WTO成员进行咨询；同时，进行检验检疫标准和技术法规研究。此外，我国商务部牵头组织WTO/TBT、SPS委员会相关工作，负责相关多双边谈判、贸易促进、技术援助、贸易纠纷及争端案件、合规性审查、业务培训等，并以中国政府世界贸易組织通报咨询局名义负责全国的通报、咨询、政策审议，同时指导设在国家质检总局标准与法规中心的国家TBT咨询点和国家SPS咨询点的工作。

除了努力与高标准接轨之外，我国各利益相关方也应当积极运用作为世界贸易组织成员的权利，对不合理、或有严重影响的他国技术条款进行质疑。在具体贸易关注方面，我国对提出的关注进行解释澄清，尽量减少或降低贸易摩擦的影响，另一方面也对国外设置的技术性贸易壁垒提起关注，主动出击，为我国企业出口争取更好的贸易环境。

5.4 设置贸易壁垒限制劣质产品的进口

对某一成员国来说，其农药残留标准与本国的农产品贸易特点结合，与贸易伙伴的农药使用相结合，并把农药残留标准的制修订与贸易紧密地结合在一起，这样的标准就能使该国获取较大的贸易利益[17]。按照WTO/SPS的要求，农药残留标准的限量值，应处在保护消费者身体健康和获取最大化的国际贸易利益之间的平衡点。因此需在安全性评估的基础上，做好农药残留标准对贸易影响的评估，从而按照农产品国际贸易的需要进行农药残留标准的制修订，健全和落实我国进出口农药残留标准体系。

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（责任编辑：田 喆）