新时期我国体育社团管理机制的改革与创新探析

朱孝红

摘 要：通过资料分析法、问卷调查法以及分析综合法等在对我国体育社团管理机制的过程考察和逻辑分析的基础上，从社团管理改革中运行机制、动力机制和实现机制三个层面进行分析总结其基本特质。结合现实分析我国体育社团管理机制改革的现实挑战，最后提出完善我国体育社团管理机制的具体实现路径，目的是为推进我国体育社团管理机制改革提供理论依据和对策参考。

关键词：体育社团管理机制；体育治理；基本特质；运行逻辑；实现路径

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1009-9840（2018）05-0001-04

Abstract：Based on the investigation and logical analysis of the management mechanism of sports associations in China through data analysis， questionnaire survey and comprehensive analysis， the basic characteristics of the management mechanism are analyzed and summarized from three aspects： operation mechanism， dynamic mechanism and implementation mechanism. Combined with the analysis on the realistic challenges， the paper finally proposes concrete path for perfecting the management mechanism， aiming at providing theoretical basis and countermeasures for promoting the reform of the management mechanism of China's sports associations.

Key words：sports association management mechanism； sports governance； basic characteristics； running logic； realization path

当前中国特色社会主义进入新时代，对我国体育事业的发展提出了崭新的要求。我们党提出加快推进体育强国建设的号召，中国体育又站在了一个新的历史节点，努力实现建设体育强国是党中央、国务院赋予广大体育工作者的光荣职责和神圣使命。然而，体育领域改革创新与建设体育强国的总体目标仍不相适应，人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求与体育有效供给不足的矛盾依旧突出，一些长期制约体育事业发展的薄弱环节和突出问题依然严峻。尤其是当前我国体育管理体制存在管办不分、政社不分、事社不分的弊端，很大程度上遏制了体育发展活力，导致体育发展市场化、社会化水平不高。为此，党的十九大报告提出：发挥社会组織作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此，当前改革我国体育管理体制机制势在必行，尤其创新体育社团管理机制改革更是提上日程。

1 新时期我国体育社团管理机制改革的全面推进

改革开放以来，随着我国整体性社会正在面临着解构，面对多元化的社会需求，对社会组织发展壮大提出了迫切的要求。 当前国家与社会关系调整推动体育社团管理机制的变革。近年来，中央出台了一系列关于促进社会组织发展的新政策、新精神，为推动体育社团建设与管理工作指明了方向。

一是推进体育运动项目协会实体化改革。1993年5月24日原国家体委发布《国家体委关于深化体育改革的意见》，提出实行政事分开，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体。加快运动项目协会实体化步伐，建立具有中国特色的协会制。

二是体育社团管理机制的法治化改革。1995年8月29日通过《中华人民共和国体育法》，提出鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展。这是新时期第一次以立法的形式界定体育社团的性质功能，这也标志体育社团的管理机制进入法治化时代。 1998年10月25日《社会团体登记管理条例》发布后，2001年9月24日国家体育总局出台《全国性体育社团管理暂行办法》，强化体育社团注册体制以及社团主管部门体制，这也标志我国体育社团的管理开始进入双重管理体制阶段。

三是推动体育社团与体育行政机关的脱钩制改革。新阶段全面深化改革提升为党和国家推进事业发展的重要日程，推动治理体系和治理能力现代化。2015年8月7日《中国足球协会调整改革方案》发布，推动中国足协与体育总局脱钩。2015年11月根据行业协会商会脱钩试点名单的通知，中国体育用品联合会、中国体育场馆协会等共计14家全国性体育协会与国家体育总局脱钩。2017年1月5号国家体育总局足球运动管理中心在正式注销。这也意味着中国足协成为了独立的社团法人，去行政化迈开了实质性一步。中国篮协的改革也正在全面推进，2017年4月1日起中国篮管中心与篮协也完全脱钩。这些改革举措表明体育社团管理机制已经正在发生深刻变化，这也标志着体育社团改革管理机制改革进入快车道。

2 新时期我国体育社团管理机制改革的基本特质及其运行逻辑

体育社团管理机制是一个系统，有许多子系统及其机制，包括体育社团管理的运行机制、动力机制以及实现机制等。在体育社团管理工作中，体育社团管理不仅应注重具体制度的创新，更应注重机制功能的创新。综观新时期我国体育社团管理实践，不难发现其在管理机制方面的一些基本特质。

第一，从社团管理的运行机制来看，我国体育社团管理改革正经历由“政府选择”向“社会选择”转变。在现实体育社团管理中，长期以来一直存在结社自由与社团管理矛盾，一业一会与一业多会的矛盾，虽体育社团具有自治社团或独立法人的外观，但实质是政府在运作，从而出现了较为明显的组织形式与实际运作逻辑的背离。新阶段体育社团管理机制改革的大幕已经拉开，创新管理理念，推进政社分开、管办分离提上日程，促进体育社团管理的社会化。

第二，从社团管理的动力机制来看，我国体育社团管理改革从被动到主动有序推进。体育社团管理动力机制关系到体育社团管理改革的成败，然而总的来说，我国体育社团管理机制是在整个社会发育极不完善的情况下形成的，通过“分级管理”方式来避免管理的缺失和无序。在推动体育管理水平创新进步的同时，一些传统观念和做法的根深蒂固让体育社团管理呈现出协调性不足的特征。体育社团尤其各种体育协会改革的动力不足，主管单位愿不愿意让其真正“脱钩”的问题，这必然影响到改革真正见到实效。近几年来，随着我国体育社团“脱钩制”改革试点得以全面推进，不断激发体育社团活力、提升体育社团改革的自主性。

第三，从社团管理的实现机制来看，我国体育社团管理改革相关制度安排的实现效果不断优化。管理机制研究的核心问题，是科学设计和安排管理制度。传统体育社团实现机制是在“政府选择”下产生的，这种体育社团管理体制性不足主要体现在管理部门多重身份导致责任不清以及实际监督体制的不够完善。新时期创新体育社团管理实现机制，需要不断调动社会力量参与体育政策措施制定完善，约束体育行政部门权力、划清权力界限。充分发挥体育社团对发展我国体育事业、增强人民体质、改善群众体育健身氛围、增进社会和谐方面起到越来越重要的作用。

建立科学有效的管理机制，不仅应注重具体制度的完善，更应注重各种模式的合理运用。具体来说，当前我国体育社团管理机制正在从传统行政化向市场化与社会化转的运行逻辑转变。在传统体制下，由于体育社团大多按照政府发展体育的需要构建，因而呈现“自上而下”生成逻辑和运行特征，政府垄断了社会的全部体育资源，包括体育人才、体育场地设施、资金等有形资源和体育的机会，能力、技术、知识信息等无形资源[1]，体育社团有明显的“路径依赖”，名义上是“民间组织”，被赋予极其重要的功能定位，但在实质上是在政府行政化运作。随着社会主义市场经济发展的需要，我国体育社团管理机制开始适应市场化运行需要，包括引入竞争机制、强化市场选择机制等，也是新时期培育和发展体育社团的必经之路。倡导体育行业协会“一业多会”，通過竞争机制承接政府职能的转移和政府购买服务。当前体育领域全面深化改革正在如火如荼地展开。推动政府转变职能，实行政事分开，把一些事务性工作交给体育社会组织，工作重点逐步转移到宏观管理上来。体育社团管理机制因此正经历由“政府选择”“市场选择”向“社会选择”转变的发展机遇，由国家办转变为以社会办为主，满足了人们不同层次的体育需要。特别是治理理念下强调体育管理主体的多元化、转变政府职能等因素，改变一些体育社团只有行政性而无社会性的职能定位，加强与运动项目爱好者和社会公众的关系，实现政府体育管理部门与体育社团关系从服从型向互补型的转型。

3 当前我国体育社团管理机制改革面临的问题和挑战

3.1 行政机关对体育社团管理尚未形成有效协同机制

1998年《社会团体登记管理条例》和2001年国家体育总局出台《全国性体育社团管理暂行办法》发布后，行政机关对体育社团管理开始出现双重管理的局面。然而，落实体育社团的登记管理机关和业务主管机关之间的管理协同却非易事，在管理实践中有时难以很好实现。体育社团准入设立后，由于登记管理机关和业务主管机关管理职责交叉和模糊地带较多，监管职责的过于原则性，造成管理上的职责不清，甚至导致相互推卸责任。体育社团业务主管机关体育政府部门存在“既监管又办理”，导致干预多于管理。由于管理职责规定原则性过强，弹性过大，业务主管单位和登记机关自由裁量权都很大，责权不统一，因此在实际管理中以放任为结果，该管未必能管好，对体育社团管理尚未能形成有效协同。

3.2 我国体育社团监管以及自律机制尚未真正构建

在当前的体育社团管理机制改革中，大部分体育社团因过去没有实体化的独立运行，只是应付性、象征性地有着章程等基本性制度规则文件，造成对体育社团监管以及自律机制尚未真正构建的局面。新时期提出体育社团脱钩以及直接登记制改革，又给体育社团管理带来新的困惑，要有一系列建章立制的工作要做，否则体育社团的活动也可能背离章程或违法乱纪，出现以往“一管就死、一放就乱”的现象。2014 年 11 月中央国家机关巡视组《关于对国家体育总局落实中央八项规定精神专项巡视情况的反馈意见》指出国家体育总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体的弊端，体育部门存在商业开发涉嫌关联交易和谋私。脱钩不代表要脱管，体育社团的运行离不开有效监管。同时，还需完善内部治理，形成体育社团自律机制，才能真正自治自律。

3.3 推进体育社团管理机制法治化进程的严重滞后

从现在体育社团的实际情况看，现有的社团管理法律框架还比较粗线条，且很不完善。首先，我国体育管理中对体育社团应有权利义务的法律支持不够，尤其是体育社团在体育治理中的职能定位不够明晰，体育社团和管理部门的权力边界规范缺乏，导致权责利无法很好界定，体育社团自治权力界限不清，合法权益往往也无法保障。其次，对新阶段我国体育社团管理机制的改革新做法、新举措相关法律支持不够，尤其新阶段对落实推进部分体育社团脱钩和推进一些社团直接登记的相关法律亟待完善。“脱钩”改革后，相应的制度供给明显不足，无法满足体育社团运行和管理的需要。

3.4 对体育社团管理机制改革重要性的认识存在观念偏差

现有体育管理机制是“举国体制”下形成的，重视竞技体育，忽略群众体育的发展。在“举国体制”的组织结构中既得利益的群体不可能轻易地认同新体育社团管理的价值观念。鲍明晓提出：“中华全国体育总会、中国奥委会、体育科学学会以及它们下属的各类运动协会，改革的步子慢、总体效果不彰[2]”。归根结底，就是政府部门传统观念保“自身”的影响。体育社团管理机制改革提倡“政府主导型权力转移”，但权力转移也会出现积极与消极之分。“脱钩”改革的内动力明显弱于来自中央和社会（包括学术界） 的外动力，是被动式而非主动式的，对此我们必须有清醒的认识。改革是一个整体，需要关注相邻领域改革的进展，而不能一味埋头搞“独狼”，还要将体育社团管理机制相关改革纳入我国整体改革进程中来。

4 建构和完善我国体育社团管理机制的实现路径

当前完善我国体育社团管理机制改革，就是要坚持从体育社团发展实际出发，充分把握社团管理工作的客观性、系统性、能动性原则，不断推动建构科学高效的体育社团管理运行机制、动力机制以及实现机制等。

4.1 优化我国体育社团管理的运行机制

优化体育社团管理，离不开建构一个高效合理的运行机制。改变传统比较单一的体育社团管理行政化的运行模式，面对社会的多元化、体育社团改革的新形势，全面倡导多种运行机制的有效协同。首先，完善体育社团管理工作组织领导机制至关重要。各有关管理部门要有“一盘棋”的大局意识，管理职能由微观管理逐渐转为宏观管理，管理手段将由主要依靠行政手段逐渐转为主要依靠法律手段。其次，坚持体育社团管理机制法治化运行。体育行政部门应及时清理废止一些过时的体育社团管理制度，不断完善和制订适应新形势、新任务的社团管理制度，及时出台“体育社团管理法”。再次，要建构体育社团运行的合理竞争机制。要打破传统，引入市场化运行特有的竞争机制、风险机制、激励机制，优胜劣汰，让体育社团发展适应市场经济的时代要求。最后，要提升体育社团运行的社会自治机制。体育社团增强自身的能力是社团适应公民社会选择的需要，也是政府适应社会选择的需要过程。当前我们这一轮体育社团管理改革的总体要求是要实现“五脱钩”，但由于我国体育社團生成的社会基础和西方迥异，这些决定了社团管理改革必然是走具有中国特色的自治之路。

4.2 完善我国体育社团管理的动力机制

组建社团的动力贯穿于体育社团生长过程的始终，它代表着组织者、领导者以及成员的期望，并被转化为组织的目标和行为准则，体现在体育管理的组织结构、权力资源、经济资源和功能发挥等各个方面。提升体育社团管理和治理能力，要在体育发展与国家、市场、社会关系等各方面全面深入改革，在改革中找到新的发展动力，尤其要强化来自民间的推动体育社团管理改革的动力，自下而上的动力和来自政府的自上而下的动力相结合，否则改革也难以触动。这就要求在改革中要妥善运用法律、行政、社会、道德的手段和力量，处理好各种社会关系，畅通和规范各类社团管理主体诉求表达、权益保障、互动协调的渠道，以调动各方面的积极性。要充分兼顾各方的“既得利益和预期利益”，努力争取“非零和”的政策收益。增强体育社团在管理机制改革中的权利意识、参与意识、责任意识，并通过优化考核评估机制、奖惩激励机制、互动协同机制，激发政府部门推进体育社团管理改革的基本动力。

4.3 健全我国体育社团管理的实现机制

建立完善的培育机制、进入退出机制、严格的监督机制和自律机制，才能不断优化我国体育社团管理的实现机制。优化体育社团发展培育机制，要在体育管理转型中，加快转移职能事项，加大购买服务力度，建立健全劳动人事、税收优惠、社会保障、资金支持等专项扶持政策，不断营造有利于体育社团发展的政策环境。优化社团进入退出机制，让社区性的体育社会组织可以由街道办事处（乡镇政府）实施管理，或在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会，并进行备案，赋予他们进行体育活动的合法身份，也可以纳入单位或者基层群众性自治组织，让这些组织能够看得见、管得住，也管得好。对严重违反国家有关法律法规的体育社团，要依法吊销其登记证书；对未经许可擅自以体育社团名义开展活动的非法体育社团，依法予以取缔。优化社团综合监督机制，要完善事前管理、事中控制、事后监督相结合的整体协调模式；完善体育社团综合监管办法，管理好人员，管理好财物，管理好行为，为脱钩和直接登记体育社团进行综合监管提供依据；建构社团全面自律机制，完善体育社团自律管理和信息披露制度；推进信息公开，引入社会监管，让体育社会团体运行在阳光下；建立健全体育社团法人治理结构和完善的内部治理机制，规范内部治理、完善治理结构。

参考文献：

[1]卢元镇.体育社会学[J].北京：高等教育出版社，2001：115.

[2]鲍明晓.社会主义初级阶段我国社会办体育的基本特征研究[Z].国家体育总局软科学课题，2000：2.