民族八省区中职发展水平测度及其政策启示

摘 要：民族中等职业教育承担着为民族地区经济社会发展培养新型技术技能人才的重任。为了准确定位民族省区中等职业教育的发展水平，给国家和民族省区实施旨在加快发展民族中等职业教育的治理实践提供客观、有效的信息，研究构建了包含5个二级指标和12个三级指标在内的评价指标体系，根据该指标体系对民族八省区2015年的中职发展水平进行了统计测算和比较分析，并据此提出了相应的政策建议。

关键词：中等职业教育；指标体系；发展水平；民族教育；民族省区

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高校少数民族应用型人才培养模式综合改革研究”（项目编号：14JD048）

作者简介：林克松，男，副所长，讲师，博士，主要研究方向为职业技术教育。

中图分类号：G710 文献标识码： A 文章编号：1674-7747（2018）07-0013-09

党和国家历来高度重视民族教育发展。2015年8月，国家颁布出台了《国务院关于加快发展民族教育的决定》（国发〔2015〕46号），不仅确立了当前和今后一个时期加快发展民族教育的总体战略思想和路径，而且提出了明确的发展目标，即“到2020年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平”。[1]民族中等职业教育是民族教育体系中不可或缺的重要组成部分，承担着为民族地区经济社会发展培养新型技术技能人才的重任。为了客观揭示民族地区中等职业教育发展水平现况，发现其与全国的差距，厘清制约民族地区中等职业教育发展的因素，给国家和民族省区实施旨在加快发展民族中等职业教育的治理实践提供客观、有效的信息，本研究拟对我国民族八省區中等职业教育发展水平进行实证测度，评价和分析测度结果，并据此提出相应的政策建议。需要指出的是，根据我国的政策和研究传统，本文的“民族八省区”指内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区、贵州省、青海省和云南省。

一、评价指标体系构建及数据来源

设计一份能够全面反映、客观描述而又便于操作的指标体系是对民族八省区中等职业教育发展水平进行评价的前提条件。从目前国内外相关研究来看，未见关于民族地区中等职业教育发展水平指标体系的专门研究。鉴于此，本研究参考借鉴了国内外有关教育发展指数、教育公平指标体系、教育质量监测与评价统计指标体系、职业教育发展指标以及职业教育质量评价指标的大量研究成果，这些研究为民族八省区中等职业教育发展水平指标体系的构建提供了重要的参考和借鉴意义。在分析与借鉴上述相关研究的基础之上，结合民族地区中等职业教育的发展特点，本研究着重考虑现有数据的可获得、可测量以及可比较，最终构建了由发展规模、经费投入、教学条件、师资力量以及培养成效等5个二级指标以及12个三级指标构成的民族省区中等职业教育发展水平指标体系（见表1）。

为了保证统计口径的一致性，同时考虑数据的可得性，本研究所用数据采自2015年的相关统计数据①，所使用的原始数据来源于《中国统计年鉴2016》《中国教育统计年鉴2015》《中国教育经费统计年鉴2016》以及《全国教育事业发展简明统计分析2015》。

二、民族八省区中职整体发展水平的测度与分析

要对民族八省区中职整体发展水平进行测度与评价，势必需要对各单项指标作综合处理。但是，由于所构建的12个三级指标的计量单位不尽相同，因此，必须对单项指标进行无量纲化处理，使得本无法直接综合的指标经过标准化或规范化处理后消除计量单位的影响，从而得以综合。为了便于理解以及将民族八省区中职发展水平与全国平均水平作比较，本研究采用“均值化法”进行指标的无量纲化处理，即某省某一个三级指标的标准化值=该省该指标的实际值/该指标全国平均值。处理之后，指标标准化值越大表示发展水平越高，标准化值大于“1”表示发展水平高于全国平均水平，标准化值小于“1”则表示发展水平低于全国平均水平。

在对三级指标进行无量纲化的基础上，要综合三级指标，还必须考量指标权重的问题。为了增强本研究的可重复性和可验证性，本研究以简洁性和透明性为原则，借鉴“人类发展指数（HDI）”“全球竞争力指数（GCI）”等知名指数指标赋权的做法以及国内相关研究的经验，对所有一级指标和二级指标均采用等权法进行线性分配，统一赋予相等权重。采用加法合成法对指数进行合成，合成之后的计算公式为：

[S省区=0.2×A1+0.2×（13B1+13B2+13B3）×0.2×（13C1+13C2+13C3）+0.2×（13D1+13D2+13D3）+0.2×（12E1+12E2）]

需要注意的是，在12个三级指标当中，生师比（[D1]）为逆向指标，因此在指标综合化过程中还需要对其作正向化处理。处理方法采用常用技术，即取逆向指标倒数值。正向化处理之后，所有12个三级指标均为正指向，指数值越大表示发展水平越高。

基于上述处理，民族八省区中职的整体发展水平如图1所示。

从图1可以看出，民族八省区当中唯有西藏的中职发展水平在全国平均水平之上，其余7个省份均在全国平均水平之下，总体而言，民族省区中职发展水平落后于全国平均水平。除了西藏，内蒙古、青海、云南、广西和新疆5个省区的中职发展水平基本接近全国平均水平，唯有宁夏和贵州的中职发展水平与全国平均水平有较大差距。可以预测，到2020年，民族地区中职的整体发展水平能够接近或达到全国平均水平。

进一步分析民族八省区在5个二级指标上的具体水平不难发现（如图2所示），宁夏、贵州两个省区的中等职业教育在发展规模、经费投入、教学条件、师资力量以及培养成效等5个核心指标上均不同程度低于全国平均水平，处于整体羸弱的状态；广西、青海两个省区在4个核心指标上不同程度低于全国平均水平；剩下的内蒙古、云南、新疆和西藏四个省区则在3个指标上不同程度低于全国平均水平。总体来看，民族地区中等职业教育发展的主要指标仍普遍低于全国平均水平。另外，值得关注的是，八个民族省区在中职发展的5个二级指标上均呈现出较大的内部差异，西藏尤为明显（事实上，西藏中职整体发展水平之所以能够高出全国平均水平，主要得益于其经费投入及其与教育经费密切相关的教学条件的异常表现），这种“大起大落”的表现警示在加快发展民族省区中职发展进程中需要做到“精准治理”。

三、民族八省区中职主要发展指标的测度与分析

综合评价从宏观上定位了民族八省区的中职整体发展水平，而对发展规模、经费投入、教学条件、师资力量、培养成效等5个二级指标分别展开测度与分析②，则有助于从微观上洞察民族八省区的中职具体发展水平。

（一）发展规模：桂、青、滇、黔基本实现普职比大体相当，其余省区仍需进一步扩大中职规模

《国务院关于加快发展民族教育的决定》明确提出：“到2020年，全面普及民族地区高中阶段教育，实现普职比大体相当。”[1]众所周知，高中阶段教育主要包括普通高中教育与中等职业教育两种类型，两类教育就像“鸟之两翼”，缺一不可。纵观过往，大多数发达国家的教育实践已然证明：普及高中阶段教育需要保持普职协调并行发展。但是，目前在我国高中阶段教育发展的现实背景之下，普及高中阶段教育客观面临着适度扩大中等职业教育发展规模、协调中等职业教育与普通高中教育比例结构的重要问题。因此，落实职普规模“大体相当”是职业教育与普通教育协调并行发展的重要凭据，也是普及高中阶段教育的重要保障。

从2015年民族八省区“职普比”看（见图3），只有广西、青海、云南、贵州四省区基本实现了“普职比大体相当”的定位目标，其中广西的中职发展规模与普通高中几乎持平。相比之下，西藏、宁夏、内蒙古、新疆四省区的中职发展规模普遍偏小，其“职普比”距离全国平均水平（0.698）仍有较大差距，尤其是西藏，中职人数规模不足普高的30%，其“职普比”创全国最低值。可以看到，民族地区中职发展规模在未来仍有较大的提升空间，尤其是在民族省区高中阶段教育普及率普遍低于全国平均水平的背景下，要落实完成“到2020年全面普及民族地区高中阶段教育”的国家战略目标，则势必要求民族省区大力发展中等职业教育，在优化高中阶段教育结构上持续努力。

（二）经费收入：藏、疆、蒙三省区优势明显，各省区在不同指标上各有差异

经费投入是教育事业的重要物质基础，是衡量教育资源投入情况的重要指标，其不仅能够反映不同民族省区对中等职业教育的经费投入水平和力度，而且能够反映区域经济发展水平和财政支付能力对中等职业教育发展的影响。一直以来，国家和地方政府重视对民族地区职业教育的经费投入。但是，倘若将民族八省区的中职经费收入置于全国平均水平的参照体系中，或者进行内部比较，则又可发现其中暗含的诸多问题。

从民族八省区中职经费收入总体水平来看（见表2“综合指数”栏），西藏、新疆、内蒙古、云南四省区高于全国平均水平，其中西藏的优势最为明显。而反观该四省区的GDP水平，则不难发现其中奥妙。《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出，“国家教育经费向边疆省区倾斜，边疆省区教育经费向边境县倾斜。”[1]可见，国家层面的战略决策安排，带来西藏、新疆、内蒙古、云南四个边疆省区在中职经费收入上的相对优势。除此之外，广西、青海、宁夏三个省区中职经费收入接近全国平均水平，而贵州则与全国平均水平有所差距。可见，相对而言，民族八省区中职经费收入并非最为明显的发展短板。但是，进一步比较发现，民族省区在中职经费收入的具体指标上表现各异。“公共预算教育经费占地区一般公共预算教育支出比重”（[B1]）能够反映各民族省区对中职发展的相对重视程度和投入力度。结果表明，西藏、新疆、青海、宁夏、贵州、云南等6大省区在该指标上均不及全国平均水平，这一定程度上表明民族省区的省级财政对中职发展的支持力度仍显薄弱。“生均教育经费支出占人均GDP比重”（[B2]）能够反映各民族省区相对于实际支付能力而投入于中职的力度。令人玩味的是，在民族八省区人均GDP全面低于全国平均水平的条件下，绝大多数省区（内蒙古除外）的中职生均教育经费支出占人均GDP比重却普遍高于全國平均水平，尤其是西藏，其中职生均教育经费支出远高于人均GDP值。出现这种“错位”现象主要缘于国家层面对民族省区职业教育事业的特别经费支持，从而使得中职经费实际投入水平高于其经济发展水平。虽然如此，受经济发展水平和公共财政支付能力的制约，民族八省区的中职生均公共财政预算教育事业费支出情况仍然不容乐观，除了西藏、新疆、内蒙古三个省区明显高于全国水平之外，其余五个省区均在较大程度上低于全国平均水平，尤其是贵州省的中职生均公共财政预算教育事业费与全国相比相差近4 000元，提升经费投入刻不容缓。

（三）教学条件：黔、滇、桂、青、宁五省区全面落后，教学信息化配备水平整体羸弱

教学条件是职业教育发展的基本保障，是反映职业教育发展水平的重要变量，也是衡量区域职业教育资源投入差异情况的重要指标。该指标能够反映民族省区中等职业教育拥有教学条件的充足程度，指标值越大反映教学条件充足，有利于教育教学的开展。

综合来看（见表3），除了西藏、新疆以及内蒙古三个省区外，其余五个民族省区的中职教学条件低于全国平均水平，其中，贵州、广西、云南、青海和宁夏等五个省区在生均校舍建筑面积、生均教学用计算机台数以及生均教学仪器设备值等三个具体的教学条件指标上均全面落后于全国平均水平，反映出整体较为薄弱的办学条件水平。值得特别指出的是，在“生均教学用计算机台数”这个指标上，随着“智能制造”“互联网+”以及信息技术的迅猛发展，越来越多岗位的工作活动需要借助计算机和互联网来完成，这势必要求中职教学也需要越来越多地用到计算机。然而，数据显示，所有八个民族省区在该指标上均落后于全国平均水平，反映出民族中等职业教育的教学信息化配备水平整体羸弱。

“职业学校基本办学条件达到国家规定标准，是检验职业教育改革发展成果的底线要求。”[2]在这个层面上讲，民族省区中职教学条件仍然有较大的提升空间。根据教育部《中等职业学校设置标准》（教职成〔2010〕12号）的规定，2015年仍有贵州、广西、云南、青海、宁夏、内蒙古等六个民族省区在“生均校舍建筑面积”上不达标（标准值≥20m2）；青海、广西和贵州等三个民族省区在“学生拥有教学用计算机数量”上未达标（≥15台）。

（四）师资力量：黔、桂、宁、青四省区师资数量不足，师资质量需普遍提升

师资力量是职业教育发展的关键所在，是提升职业教育质量的重要保障，也是衡量民族省区中职发展水平的核心指标。该指标既包括师资数量也包括师资质量，能够反映民族省区中职师资队伍的整体水平。

从表4可见，民族省区中职师资力量不容乐观，大部分省区的中职师资力量综合水平均落后于全国平均水平。具体而言，在“生师比”（[D1]）指标上，广西、新疆、青海、宁夏、云南、贵州等六个省区的生师比超出全国平均水平，且均不同程度超出教育部《中等职业学校设置标准》设定的“≤20.0”的标准，表明民族省区中职专任教师客观存在缺口问题；在“专任教师中双师型教师比例”（[D2]）指标上，内蒙古、西藏、云南三个省区低于全国平均水平，西藏的比例甚至不及全国的1/2；在“专任教师中高级职称教师比例”（[D3]）指标上，新疆、宁夏、广西、西藏和贵州五个省区落后于全国平均水平，西藏创全国该项指标最低值。进一步观察发现，西藏、青海、宁夏、新疆五个省区中职学校正高级教师人数均少于10人，可见教师整体质量相当羸弱。

（五）培养成效：藏、疆、蒙、桂、宁五省区全面落后，毕业生对口就业整体不佳

切实提升人才培养质量是国家加快民族省区教育发展的终极追求。民族中等职业教育承担着为民族地区经济社会发展培养新型技术技能人才的重任，人才培养成效如何直接关涉民族地区经济社会发展的质量。虽然反映人才培养成效的指标非常多元，但由于数据方面的限制，这里主要采用“毕业生获职业资格证书比例”以及“毕业生对口就业率”两个指标来反映人才培养与经济社会的匹配性和协调性，以此衡量民族省区中职人才培养的质量。

综合来看（见表5），民族省区中职人才培养成效全面落后于全国平均水平，西藏尤为突出。其中，西藏、广西、宁夏、内蒙古、新疆等5个省区在两个分指标上均落后于全国平均水平。可见，民族地区中等职业教育的人才培养质量在“十三五”期间有待全面提升。具体而言，在“毕业生获职业资格证书比例”指标上，西藏、广西、宁夏、内蒙古、新疆以及青海等六个省区低于全国水平，西藏甚至不及50%的水平；在“毕业生对口就业率”指标上，除了青海，其余七个省区均落后于全国平均水平，这一定程度上反映民族省区中职人才培养过程中的专业与岗位对接情况不容乐观，人才培养与经济社会需求不相匹配。

四、政策建议

根据以上对民族八省区中职发展水平的实证分析，结合我国实际发展情况，可以提出如下政策建议。

（一）提升民族省区高中阶段教育普及率，基于省情适度扩大中职发展规模

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“发展职业教育是推动经济社会发展、促进就业、改善民生、解决‘三农问题的重要途径。”当下，在“一带一路”倡议背景下，我国西部成为“一带一路”外向型经济发展的“大通道”，民族省区在国家经济版图结构中的身份开始由“封闭内陆省份”向“对外开放前沿阵地”转变，成为我国对外开放的中心区域以及重要节点。[3]由此，大力发展民族省区中等职业教育势在必行。从前面的实证研究可以清晰看到，当前民族省区中职发展规模普遍低于全国平均水平，离《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出的“民族省区到2020年基本实现普职比大体相当”的要求尚有较大的差距。

要扩大民族省区中职发展规模，首要前提是持续提升目前各省区相对较低水平的高中阶段教育普及率。有实证研究发现：决定近年我国各省普职比的首要因素是高中阶段教育生源总量，普职比随着高中阶段教育生源总量的增加而降低，反之随着生源总量的减少而提高。[4]为此，各民族省区应把高中阶段教育置于经济社会发展的全局中统筹推进，根据省情科学地逐步扩大高中阶段教育规模，让更多的初中毕业生选择进入高中而非流向社会。在此基础上，民族省区通过增大中职经费投入力度、统筹高中教育阶段招生工作、全面落实“中职免费教育政策”、提升中职教育教学质量等举措，扩大中等职业教育的招生规模，平衡普职比。当然，由于客观地受到诸如人口的变化与分布、教育的不同需求、工业化发展水平、社会分层引起的教育对象变化、经费投入情况等诸多因素的影响，各民族省区在扩大中职发展规模的政策实践中要全盘考量、审慎对待。

（二）加大对民族省区中职经费支持力度，落实生均教育经费支出最低标准政策

教育经费投入是教育改革与发展的前提，也是实现教育公平的基础。得益于各省区财政性职业教育经费比重的稳步提升，以及中央财政专项投入项目向民族省区的适当倾斜，新世纪尤其是2005年以来，民族省区中职经费收入的绝对值持续增长且增幅明显。但是从统计数据可以看到，除了西藏、新疆、内蒙古这三个边疆民族省区之外，其余民族省区中职经费收入低于全国平均水平，且民族省区在中职经费投入比例以及生均经费支出上均普遍落后。

为此，一方面，民族省区要确保中等职业教育经费投入总量的增加，逐年提高预算内中等职业教育经费占整个教育总经费的比例。根据测算，2015年广西省中职与普高在在校生规模大体相当的情况下，中职公共财政预算安排的教育经费投入仅仅为普通高中的64.34%，青海则是46.33%。然而，众所周知，与普通教育相比，职业教育是一种需要高投入作保障的教育类型。显然，基于职业教育属于高消耗的特点，如此的经费投入导致职业教育难以提供必要的设施、设备和场所供学生实习、实训，从而制约学生实践操作技能水平的提高。当然，要提高民族省区中职经费投入水平，不仅需要依赖于国家财政经费投入比重和力度的加大，同时各省区也要健全多元化经费筹措机制，激发行业企业、社会团体和个人投资中等职业教育。另一方面，民族省区与全国水平以及民族省区内部在中职生均预算内教育经费支出上的较大差距，需要国家以及省区政府给予正视，并进一步明确各级政府在中职教育经费投入中的责任和义务，实行职业教育经费逐级问责制[5]，从而建立起更为严格的中职经費投入监管、约束机制，尽早全面落实职业教育生均教育经费支出最低标准政策。

（三）精准改善民族省区中职办学条件，切实提升人才培养质量

毋庸置疑，在最近十余年我国职业教育大发展进程中，民族省区中等职业教育发展成就显著，尤其是办学条件实现了质的飞跃。然而，伴随着各民族省区中职发展规模的普遍扩大，以及经济社会对中职教育质量的要求提高，不论是硬件还是软件，民族八省区的中职办学条件总体上在全国仍然处于垫底水平，诸多省区的诸多核心指标尚未达到国家的“红线标准”。不难想象，倘若这种情况无法得到有效改善，不仅极大制约民族职业教育自身的持续发展，而且将进一步恶化区域教育的不公平现象，阻滞社会公平进程。

要改善民族省区中等职业教育办学条件，需要围绕“精准”下功夫，重点落实以下措施：一是建设“精准投入→过程督导→责任追究”的机制，保障民族省区中职办学条件“底线达标”。国家和各省区政府要根据统计调研准确摸清区域内各中职学校的办学条件水平，列出“问题清单”，据此变传统“撒胡椒面”式的投入方式为“精准投入”，并在办学条件建设过程中加强过程督导、明确责任归属、实施责任追究，在限期内实现民族省区中职办学条件全要素的“底线达标”。二是通过“东西协作、校企联动”等途径推进民族省区中职师资力量“优质达标”。民族省区要充分借力国家出台的诸如“职业教育东西协作计划”等东部与边疆民族地区职业教育对口扶持政策，通过互派挂职干部、教师顶岗交流、教师脱产培训、联合完成教改项目等途径方式提升教师的专业能力。同时，民族省区中职学校还要勇于打破传统的封闭式办学格局，积极完善企业兼职教师聘任制度、建立校企人员互派机制、选送教师参与企业生产实际工作、聘请行业企业专家定期为教师开设行业发展趋势讲座，通过种种校企联动方式切实提升师资力量，为提升人才培养成效提供坚实的保障。

注释：

① “毕业生对口就业率”（E2）指标是2014年数据，由教育部职业教育与成人教育司提供。

② “发展规模”“经费收入”两个二级指标均包含技工学校数据，其余三个指标未包含技工学校数据。

参考文献：

[1] 国务院. 国务院关于加快发展民族教育的决定 [EB/OL]. （2015-08-17）http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.html.

[2] 张晨，马树超. 我国职业学校办学条件评价和预警机制研究[J].中国高教研究，2011（8）：78-82.

[3] 李俊. “一带一路”战略下我国边疆民族地区职业教育治理研究[J].社会科学家，2017（1）：127-131.

[4] 谢良才，和震. 论现阶段的普职比波动[J].教育科学，2016（12）：72-80.

[5] 杨公安，宁锐. 职业教育经费保障体制的缺失与建构[J]. 中国职业技术教育，2014（9）：21-26.

Measurement of the Developing Level of Secondary Vocational Education in Eight Ethnic Provinces and its Policy Implications

LIN Ke-song

（Faculty of Education， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract： Secondary vocational education in ethnic minority areas shoulders the very important mission of cultivating new technicians. To define the development of secondary vocational education exactly so as to provide objective and effective information for nation and minority nationality provinces， which can carry out the governance practice that aim to accelerate the development of secondary vocational education in ethnic minority areas， the research constructs an evaluation indicator system， including 5 second-level indicators and 12 third-level indicators. On the basis of the indicator system， the research compares the level of educational development of secondary vocational schools in 2014 in eight minority nationality provinces by statistically calculated， and provide the relevant policy advice.

Key words： secondary vocational education；indicator system；the level of development；ethnic education；minority nationality provinces

[責任编辑 张栋梁]