深化农村土地制度改革促进乡村振兴

张占仓

我国是发展中大国，“三农”问题始终是关系国计民生的根本性问题。土地制度改革与农业农村现代化密切相关，与农民收入水平提升速度直接相关。国际经验表明，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。正是基于这样的战略考虑，党的十九大提出实施乡村振兴战略，旨在促进城乡协调发展，为新时代我国区域平衡发展充分发展提供了历史性机遇。然而，乡村振兴战略如何“落地开花”？与深化农村土地制度改革的学理关系是什么？值得进行深入探究。

土地问题始终是改革发展的核心问题

改革开放以来，我国的土地改革从安徽省凤阳县小岗村找到了突破口，当时小岗村把集体土地分给农民，鼓励农民在自己的土地上发展农业，促进了农业快速发展。全国仿照这种做法进行大胆探索与完善，最终形成了联产承包责任制这种适合我国农村发展的土地制度，解放了农业生产力，推动了农业持续发展，为进一步推进工业化和城镇化奠定了农业基础。

20世纪90年代初期，城市大规模建设改革也是从土地制度创新开始的。我国借鉴国外经验与做法，发挥土地制度特有优势，在建设资金缺乏的特殊背景下，通过国家控制的土地上市必须进行市场化的“招拍挂”等方法，挖掘土地的市场潜力，为各地发展与建设筹集了巨额资金，有力推动了全国工业化、城镇化进程。

伴随全国经济发展水平的提高，原有土地制度存在的缺陷日益显现。按照现行土地法规，农村土地城镇化，只有地方政府征地“华山一条路”可通，农用地转为城镇建设用地的差价主要由各级政府支配。据国务院发展研究中心农村经济研究部计算，这一差价约在30万亿元左右，其中仅二三成用于解决“三农”问题。这导致我国出现了明显的城乡之间发展不平衡不充分的问题，农村发展滞后的现象突出。

党的十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。”今年1月15日召开的全国国土资源工作会议释放两大信号——政府将不再是城镇居住用地唯一供应者、探索农村宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”。在这样的条件下，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的新的住房制度势在必行。其本质是以深化土地制度改革为支撑，通过供给侧结构性改革，向农村供给更加符合国家整体利益并确实能够提升农民实际收入水平的土地制度，促进城乡融合发展、协调发展、共享发展，让实际拥有最宝贵资源的农村和农民，充分享受国家发展水平提高带来的土地增值红利，促进乡村全面振兴。

农村土地制度全面深化改革迫在眉睫

现行土地征收和供给制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献，为改善城镇居民居住条件、提升城镇居民住房价值发挥了制度支撑作用。但是，在实践中也暴露出一系列突出问题，其中，城乡土地制度不平等是导致城乡不平衡不充分发展的最重要原因之一。这既与现行法律法规制定缺失、已有法规执行不到位有关，也与政府征地范围过宽、对农民征地补偿标准偏低、安置方式单一和社会保障不足等相关。当前，深化土地制度改革，须切实站在农民的长远利益角度创新农村土地制度，通过土地制度创新为农民创造与国家发展相适应的稳定的财富来源。目前存在的问题有二：

1.农村土地制度改革明显滞后，空心村问题突出

从1997年城镇住房制度改革至今，城市房地产价格升值约20倍左右，而广大农村经营性建设用地、宅基地等被先后出台的若干文件约束越来越紧，农村大量闲置的土地资源无法盘活，直接影响了农民的财产性收入。即一方面，大城市土地出让价格一路上涨，建设用地供给不足的矛盾突出，因此抬高了城市房价，使进城农民“望房兴叹”，新毕业的青年学生“压力山大”；另一方面，广大农村经营性建设用地大量闲置，农村宅基地大量空置，浪费了宝贵的农村土地资源。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”这一重要讲话指明了乡村振兴战略的制度支撑点是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，以区别于过去城乡发展出现的“二元结构”现象，加快促进城乡协调发展与可持续发展。

2.农村集体土地所有权与城市国有土地所有权地位不平等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整及实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍

原国土资源部（现自然资源部）确定，2018年十大任务之一是深入推进农村土地制度改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，严守改革底线，鼓励大胆探索，加强指导督察，及时总结经验，并明确到2020年，城乡统一的建设用地市场基本建立，兼顾国家、集体及个人的资源收益分配机制基本形成，土地增值收益投向“三农”力度明显加大，区域城乡资源要素配置更加公平。

2018年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是借鉴农村承包地“三权分置”办法，在总结有关试点县（市）探索经验的基础上，提出来的一个深化农村土地制度改革需要进行探索的新任务。

深化农村土地制度改革之策

实施乡村振兴战略，是 “三农”工作一系列方针政策的继承和发展，是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手，是历史性破解城乡不平衡不充分发展难题的契机。我们必须立足国情农情，以改革创新为动力，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，谱写新时代乡村振兴新篇章。

1.盘活农村经营性建设用地资源

在现行制度下，目前大量土地资源仍然在农村。农村基层组织虽然是土地的所有者，但是由于基层组织经营管理土地资源的政策支持不足，使基层组织无法把宝贵的土地资源转变成为发展的资本。因此，盘活农村土地资源，特别是农村经营性建设用地资源是当务之急。如山东省自2013年启动大规模土地确权登记颁证工作五年来，确权面积占家庭承包地总面积的98.1%，在全国率先基本完成土地确权登记颁证工作。确权颁证之后，老百姓凭借确权证，可以办理抵押贷款，打通了资本流向“三农”的重要通道。这些改革举措盘活了农村经营性建设用地资源，释放出大量的土地资源价值，也将为城镇提供更多的建设用地供给，助推城乡协调发展。如何在总结现有基层试点或者试验路径的基础上，加快农村经营性建设用地市场化改革迫在眉睫，而改革政策逐步明确以后，对未来提高农村经营性建设用地资源的实际价值具有重大意义，对打通城乡建设用地市场、真正实现城乡经营性建设用地同地同价意义非凡。

2.加快农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革

1998年开始，在城镇土地建设用地资源价值快速攀升，并因为土地升值导致城镇居民住房快速升值的同时，国家先后多次出台法规严格限制农村宅基地交易。建议通过农村住宅用地国有化，做实住宅用地所有权，加快农村住宅市场化改革速度，彻底放活农村住宅的使用权，明晰农村住宅的产权，消除城乡住房制度方面的不对称，让国家发展带来的土地升值的历史性红利为农民提升财产收益奠定制度基础。

3.推动农村土地征收制度改革有所突破

现行农村土地征收制度存在城乡利益分配天平倾向于城镇的现象，形成了制度性不公平。事實上，针对一些地方政府近几年在土地征收过程中与农民争利益的问题，已经出台或者试行了对农民补偿更多的举措，非常受农民欢迎。农村土地征收制度改革方向非常明确，善待农民就是在征收与拍卖过程中更多地让利农民，使国家发展的时代红利也部分地让农民共享。（本文选自中国社会科学网）