继承发扬小平同志改革思想深入贯彻党的十九大精神，推进房地产高质量发展

刘志峰

上世纪七十年代末和八十年代初，中国正处于拨乱反正、百废待兴时期。我国改革开放的总设计师邓小平同志复出不久，就住宅问题发表了两次重要谈话，开启了城镇住房制度改革的伟大历程。

1978年9月，针对全国普遍存在的住房困难，小平同志指出：“解决住房问题，能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款。把个人手中的钱动员出来，国家解决材料。建筑业是可以为国家增加收入、増加积累的一个重要产业部门。在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。”

1980年4月2日，小平同志又指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地。盖什么样的楼房，要适合不同地区、不同居民的需要。”

小平同志的两次谈话，明确了房改的总体设想，打破了住房公有制思想的长期禁锢，开辟了解决城镇住房问题的新道路，为房改奠定了理论基础。

40年来，在小平同志讲话的指引下，我国房改不断深化，群众住房条件得到了极大改善，取得了举世瞩目的成就。作为房改的参与者，1992年，我调任国家体改委副主任兼国务院房改领导小组副组长，1998年任建设部副部长，直到2007年的15年间，一直从事房改工作，参与了房改重大问题的研究决策和重要文件的起草、部署、实施。回首往事，既有攻坚克难的艰辛，也有改革成功带来的喜悦和欣慰。

一、对这场伟大改革的回顾

改革福利分房制度，实行住房商品化，是我们一直想改但又怕改不好的一个老大难问题，它涉及到整个国家、各个部门、单位和职工群众的切身利益，关系到整个经济社会的发展稳定，因此在启动阶段非常艰难。40年来，在党中央、国务院领导下，房改“摸着石头过河”，大致经历了四个阶段：

一是探索试点阶段（1978-1991年）

改革开放最大的经验之一就是试点。家庭联产承包责任制试点是安徽省凤阳县小岗村；特区的试点是深圳、珠海、汕头、厦门。当时房改的试点主要有三次：第一次是1979年在西安、南宁、柳州、桂林、梧州5个城市，开展向职工出售新建住房的试点。第二次是1982在郑州、常州、四平、沙市4个城市，开展新建住房补贴出售试点，由政府、单位、个人各负担房价的三分之一。补贴出售的目的是提高居民的支付能力，推进住房商品化。第三次是1986年国务院成立房改领导小组下设办公室后，批准烟台、蚌埠、唐山等城市的房改方案，实施提租补贴。这三次试点的意义和作用“贵在起步”。最重要的，我认为是积极探索了公房出售。上世纪80年代，全国旧房有20多亿平方米，搞好了房改资金就有保证。当时为了推动公房出售，有个试点城市的市委副书记因为马上就要退休，顾虑较少，市委就动员他买房，结果他把存折的钱都拿出来买了房，过几天批“私有化”，又把钱退还了那位老同志。还有一些部门认为公房出售就是国有资产流失，是败家子，说明当时的过程非常不容易。

由于房改试点的早期都集中在中小城市，但中小城市的试点经验很难在全国推广，因为职工住房困难大多数在大城市和特大型城市，这些城市需要通过房改来改善住房条件，有改革的紧迫感和积极性。因此，上世纪90年代初期，全国房改的重心从上面提到的一些中小城市的试点，转向了抓北京、上海、天津等大城市房改的示范带头作用。实践证明，这一做法是成功的。到1993年底，全国除西藏、江西外，所有省区全部出台了房改方案。总体上看，1991年前房改的探索试点，为以后改革的综合推进积累了宝贵的经验。

二是综合推进阶段（1992-1998年）

小平同志南方谈话和党的十四大，解决了计划与市场的关系问题，提出建立社会主义市场经济体制，并要求“努力推进城镇住房制度改革”。这为综合推进房改指明了方向。根据国务院领导同志的指示，从1992年底开始，房改领导小组进行了大量调查研究，走遍了大半个中国。这期间对我震憾很大：一是广大干部职工对房改非常迫切。我们到上海调研了解到，上海市居民人均住房当时只有4平方米，市人大代表对此反映强烈。二是中国太大了，经济发展不平衡，房改不能搞“一刀切”。大的方面中央可以提出统一政策，但具体实施要因地制宜。很多参与房改的同志说，房改比放开菜价、肉价还困难，比机构改革还有阻力。三是各地房改工作人员纷纷诉苦，房改搞了十几年，走走停停，在地方推不开的原因主要是上面的政策都是原则性的，听起来头头是道，但很难具体操作。为此，我们召开了上百次不同类型的座谈会，既有政府部门、国有大企业负责人参加，也有普通老百姓参加，分别听取专家学者、实际工作者、企业及地方政府负责同志、国务院相关部门近2000名同志的意见。在此基础上，1993年11月，召开了第三次全国住房制度改革工作会议，确定了“出售公房为重点，售、租、建并举”的方案。1994年7月，国务院做出《关于加快城镇住房制度改革的决定》，即43号文。对房改的目的、内容、步骤都做了具体规定。与以往的方案相比，43号文建立了城镇住房制度的基本框架，在处理国家、单位和个人利益方面迈出了重要的一步：一是明确了向职工出售公房是形成住房市场的必要前提，职工拥有私有住房对整个社会稳定意义重大，这就从根本上破除了卖房就是搞私有化的说法；二是明确了当时公房中，既有国有资产也有职工应得的相当高比例的实物性分配，因此公房出售价格可按一定折扣价格出售，给予个人产权，满足一定条件可依法进入市场，同时按照“因企制宜、方式多样、方案自选、民主决策、分类指导”的原则制定了具体措施，尤其是“三改四建”的实施，操作性强。决定颁布后，各方评价都非常高，改革成效也很大。但43号文提出的货币化改革没有取得突破，在存量住房逐步进入新体制的同时，新建住房又不断进入旧体制。

三是重大突破阶段（1998-2008年）

1997年开始，为应对亚洲金融危机，保持经济平稳增长，迫切需要扩大内需，培育新的经济增长点。考虑到住宅产业关联度高、对投资和消费的拉动效应明显，而且经过多年的改革开放和经济发展，老百姓住房支付能力明显提高，改善住房的愿望又较为迫切，中央决定把加快住宅建设作为扩大内需、促进经济快速发展的重要举措。1998年国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，即23号文，果断决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。23号文的出台，标志着房改从提租补贴、促进公房销售，进入到停止实物分房、全面培育住房市场的新阶段。住房实物分配制度退出了历史舞台。

在房改推动下，居民住房消费快速增长，1999年我国城镇居民人均住房消费占居民全部消费的比重上升到9.8%，成为继食品、教育娱乐消费后居民的第三大消费；全国城镇住宅竣工面积突破5亿平方米，城镇居民人均住房面积增加到9.8平方米。

1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，住房公积金制度开始全面建立。同年，国务院办公厅转发了建设部等部门《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见》，要求加快推进住宅产业化，实现住宅建设的“四节一环保”。在一系列政策措施的推动下，市场配置资源的作用得到发挥，城镇居民住房观念发生转变，以住宅为主的房地产业快速发展，对于拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。2002年，商品住宅投资占城镇住宅投资达到72%，商品住宅竣工面积占城镇住宅竣工面积的48%。住房市场成为满足城镇居民住房需求的主要渠道。

四是完善政策阶段（2008年至今）

在房地产业快速发展过程中市场发展不平衡、房地产投资增长过快、供应结构不合理，部分地区房价涨幅过大和市场秩序混乱等问题日益突出。针对这些问题，国家采取了加强房地产调控的一系列政策措施。2003年，国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，即18号文，提出坚持住房市场化的基本方向，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，满足不同收入家庭的住房需要，努力实现总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。此后几年，国务院办公厅又出台了多个有关房地产调控的文件，要求采取差别化的税收、信贷、土地政策，以及法律和必要的行政手段，稳定住房价格，调整供应结构，防止房地产市场大起大落。

在商品房市场快速发展的同时，由于一些地方经济适用房定位不明确，出现了单套面积过大、供应对象控制不严等问题，尤其是“开宝马住经济适用房”的现象，受到社会與论的批评。2003年至2006年，经济适用房建设数量大幅下降，加之房价上涨过快，中低收入家庭住房困难问题越来越突出。2007年，党的十七大提出让全体人民住有所居，国务院印发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确了解决低收入家庭住房困难是各级政府的重要职责，要求进一步建立健全廉租房制度，加快棚户区改造，多渠道改善农民工居住条件。这个文件的下发，标志着我们对发展房地产市场和做好住房保障的关系认识更加深刻。在坚持市场化的同时，更加重视履行政府的保障职能。党的十九大更是提出“房住不炒”的定位，加快建立“租购并举”的住房制度。中央政治局最近又提出，要下决心解决好房地产市场问题，整治市场秩序，坚决遏制房价上涨，加快建立长效机制。

40年的城镇住房制度改革，打破了传统的福利分房观念，确立了市场机制配置资源的基础地位，实现了住房供应和分配制度的重大转变，为我国城镇住房建设和发展注入了巨大活力，为国民经济平稳健康发展、人民生活水平提高做出了重要贡献。主要体现在：

首先是确立了新的住房基本制度；其次是推动了住宅建设快速发展；第三是通过房改促进了居民住房条件的明显改善；第四是房地产业成为国民经济的支柱产业；第五是增加了居民家庭财富。

房地产市场之所以能从无到有，住房二级市场和租赁市场能够健康发育，中介服务快速发展，房地产金融不断创新，专业化物业管理基本建立，市场规则不断完善，市场体系逐步健全，建立了适应社会主义市场经济体制要求的城镇住房新体制，主要得益于小平同志当年的房改思想，正是他关于住宅问题的两次谈话，指明了改革的方向，为启动和深化房改提供了强大的思想动力。

今天，改革面临更多新情况、新问题。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。利益关系的调整成为深化住房制度改革的难点。尤其是现阶段，改革更面临以下四个方面的挑战：

一是房价太高，没有房的老百姓意见很大，怎么实现住房公平是群众强烈的呼声；二是供应结构不合理，新移民、新就业的一些大学生或者其他人员，原始积累基本没有，也没有房子，想租房子也很难，市场上真正供应的住房面积比较大，而不是小户型、中低价位；三是住宅的属性因为炒房被扭曲；四是杠杆过高，存在金融泡沫的风险。怎么解决这些矛盾，我认为还是要总结历史、面向未来，将住房改革推向新阶段。

二、将住房改革推向新阶段

——总结历史、面向未来，就是要继承发扬小平同志改革思想，深入贯彻党的十九大精神，贯彻近年来党和国家在房地产领域提出的一些新的理念、新的思想、新的战略，积极利用房地产的制度优势和创新优势，用“五大发展理念”引领房地产，使房改既符合国情也符合市场规律。我们讲市场规律还是要讲供求规律、价值规律和竞争规则。

——总结历史、面向未来，就是要以人民的发展为中心，在调查研究、服务群众的基础上深化房改，逐步积累房地产长效机制。住房制度改革是一项涉及到国计民生的重大工程，每一项政策的调整变化都要慎之又慎，调查研究要深入细致，尤其要把顶层设计好，优先保障居民家庭住房权利。住房改革的目的是什么？是为了满足人民群众美好居住生活的需要。居住权是人的基本权利，房地产发展首先是为了保障人的居住权利的实现。既要坚持市场化的改革方向，也要保障没有能力通過市场获得合适住房的家庭的“住有所居”；要继续从土地、金融、财政、税收等多方面形成配套改革措施，这样才能确保房地产平稳健康发展，短期政策的效果已经越来越不明显。

——总结历史、面向未来，就是要保持房价的相对稳定，将因炒房被扭曲的住房属性正过来，使住房消费与居民支付能力相适应。把开发重点放在真实的消费需求上，也就是说，要服务于把“房子用来住”的那部分群体。有投资需求的群体支付能力强，容易被开发企业看中，但如果我们不注意这一问题，任由泡沫积累，总有一天会破裂，不仅房企受损，银行受损，居民受损，经济社会也都会受损。

——总结历史、面向未来，就是要逐步实现供需的基本平衡，既不短缺，也不过剩。供需矛盾始终是经济发展的主要矛盾。房地产运行过程中的波动是不可避免的，但不能因为对供需矛盾的判断失误加剧波动，必须认识到提高居民家庭收入的增长才能构筑市场的长期平衡；必须服务于群众不断增长的美好生活的需要。保持供需基本合理包括两个方面，首先是大力发展租赁住房，增加租赁住房的供应。党的十九大报告指出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度”，这是方向。这里需要指出的是，近年来，长租公寓发展较快，对促进住房租赁市场起到了作用，但这种模式只是提高了住房租赁的运营效率和管理服务，并没有真正增加租赁住房的供应量。当前最主要的任务还是要增加大城市租赁住房的供应，将闲置的资源变成有效供给。其次是改善住房供应对需求的适配度。库存为什么会存在？除了需求不足的因素，还有很重要的原因是住房空间布局、性能、质量、性价比不能适应消费者的需要。为什么一些老化的工业厂房、陈旧的写字楼改造装修后成了租赁市场的抢手货？主要是提高了对需求的适配度。住房的“硬件”无法改变，但“软件”可以提升。

——总结历史、面向未来，就是要保持杠杆基本合理，风险可控。有一些合理的杠杆，促进居民家庭的住房消费，对经济社会都是有益的，但杠杆过高，就会导致泡沫积聚、风险积累。房地产高质量发展，有一个重要任务，就是去杠杆，把杠杆降到基本合理的水平。

——总结历史、面向未来，就是要提高房地产供给的效率效能。房地产走过了风风火火的20多年，主要依靠价格推动型的扩张，房价上涨把房地产行业的低效率、低效能和其他矛盾都掩盖了，但我们绝不能被这一假象所迷惑。随着大部分城市住房供需矛盾的逐步缓解，房地产不可能再有不断高速增长的好日子了，也不可能习惯性地依赖价格推动了。从现在起，必须认认真真地把注意力放在提高效率效能上来，包括体制机制方面的创新。

——总结历史、面向未来，就是要向老百姓提供高质量的产品。住房制度不管怎么改，殊途同归，都是为了让人民群众住得更好。具体而言，改革的目的就是让老百姓从“有房住”向“住好房”、“住得绿色”、“住得健康”转变。为此，要按高质量发展的要求，首先，推进绿色健康住房的发展，加快发展百年住宅、健康住宅、绿色住区。其次，依靠数字化改善生产，强化住宅开发的品质管理。第三，依靠工业化提高精度，根治住宅的质量通病，补好短板。第四，依靠信息化、智能化做好服务，将家政养老、社区医疗、居家看护等资源接入家庭，为社区居民提供了便捷服务。第五，注重住房全寿命的资源能源节约和全方位服务，从儿童到青年，从中年到老年，建立覆盖全生命周期里不同人生阶段的居家生活，同时加强标准化建设，使住房全寿命周期都能按标准建设管理。

回顾房改走过的历程，总结经验教训，找出存在的不足，对解决住房不平衡不充分的矛盾，建立新时代住房制度和长效机制，实现美好居住生活，都具有重大而现实的意义。让我们继承和发扬小平同志的改革思想，坚定不移地深化住房制度改革，为实现“住有所居”的目标而努力奮斗，以高质量发展为改革开放40周年交上更优异的答卷！（本文作者系中国房地产业协会会长）