开展工程建设项目审批制度改革试点创造良好营商环境

王蒙徽

工程建设项目审批制度改革试点是贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、创造良好营商环境的决策部署的工作要求，住房城乡建设系统要认真学习韩正副总理在改革试点工作座谈会上的重要讲话精神，全面解读国务院常务会议和《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》精神，进一步统一思想，凝聚共识，帮助试点地区吃透改革精神，增强改革信心，理清改革思路，掌握工作方式方法，提高工作本领，确保能够按时保质完成改革试点任务。

16个试点地区推进工程建设项目审批制度改革，都有一定的工作基础。同时，这次改革试点时间紧、任务重、压力大，到年底完成第一阶段试点任务，6月底试点地区就要完成实施方案，有两个重点要注意一下。

一、切实提高思想认识

党中央、国务院高度重视推进政府职能转变、优化营商环境工作。习近平总书记多次强调要加快改善营商环境，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，激发各类市场主体活力，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，营造稳定公开透明、可预期的营商环境。李克强总理在政府工作报告和国务院常务会议上反复强调要简政放权、放管结合、优化服务，推进工程建设项目审批制度改革。6月4日，韩正副总理赴厦门调研推进政府职能转变、优化营商环境等工作，并召开座谈会研究部署工程建设项目审批制度改革试点工作。

（一）工程建设项目审批制度改革是贯彻落实新发展理念的重要举措。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，发展是解决我国一切问题的关键和基础，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。习近平总书记多次强调，全党要把思想和行动统一到新发展理念上来，努力提高统筹贯彻新发展理念的能力和水平，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的认识要立即调整，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的行为要坚决纠正，对不适应、不适合甚至违背新发展理念的做法要坚决摒弃。

五大发展理念也是五大发展动力。转换经济增长动力，就是要转换到五大发展动力上来。这次改革试点，是贯彻落实新发展理念、转换经济增长动力的一个很好的抓手。五大发展理念中，创新的基本条件是激发市场主体的活力，让市场主体在符合市场规律的良好环境中竞争。大家公认，深圳市的创新环境是国内最好的，因为深圳市有较为完善的社会主义市场经济体制机制。深圳市的企业家告诉我，之所以到深圳市创业，就是因为深圳市政府“你不找他，他不找你，你有事要找他，他会努力做好服务”。我担任沈阳市委书记期间带领代表团访问深圳市，深圳市的东北老乡计划成立一个支持东北振兴发展的社团，“五一”前把相关材料报给深圳市民政局，民政局反馈说节前只有一个工作日了，来不及发证，但可以安排工作人员现场宣布同意成立这个社团，这样成立大会就可以召开。从这件小事，就可以看出深圳市对市场主体的服务态度和良好的市场环境。创新必须要有这种条件，这是和审批制度紧密联系在一起的。如果全国各地的行政审批制度都和深圳市一样，市场环境就会大大改善，创新活力就会释放，创新竞争力也会大大提高。

协调既是发展的手段又是发展的目标，同时还是评价发展的标准和尺度。很多工作就是因为不协调，相互制约、相互掣肘，导致效率低下。这次改革试点，就是要解决工程建设项目审批中市场主体反映突出的诸多不协调的问题。厦门市推行工程建设项目审批制度改革已有3年多的时间，取得了一定成效，但受国家层面法律法规的制约，难以取得更大的突破。特别是过去我们“重审批、轻监管”，一讲加强管理就变成加强审批，结果往往“一个人生病，大家一起吃药”。如果这些不协调的问题通过改革解决了，今后的发展就是协调的发展。

绿色是永续发展的必要条件。绿色发展是一个系统工程，首先要树立绿色发展的理念，不能为了短期政绩损害长远利益。我在厦门工作期间组织编制了美丽厦门战略规划，最大的困难就是做各区领导的思想工作，打通山海通廊，构筑理想山水城空间格局，形成生态城市的本底。厦门是一座美丽的城市，北部是山，有九条溪流入海，山海通过水系、廊道连在一起，就形成了很好的山水格局和良好的生态本底。这样的格局和本底必须严格保护，绝对不能为了眼前利益在山上建旅馆，在水系中建工厂，不能吃祖宗的饭、断子孙的路。现在我国资源环境承载能力已近极限，我们要为中华民族的永续发展做这一代人应该做的事。

开放是国家繁荣发展的必由之路。现在全世界都在提高自身竞争力，关键是改善营商环境，而工程建设项目审批制度是改善营商环境的难点和痛点所在。根据世界银行2018年《全球营商环境报告》，我国的营商环境在190多个经济体中整体排名78位，其中“办理建筑许可”指标位列172位，在10个评价指标排序中列最后，不仅落后于发达经济体，也落后于很多发展中国家。

共享是逐步实现共同富裕的要求，实质是坚持以人民为中心的发展思想。在工程建设项目审批方面，由于涉及的环节多、部门多、层级多、手续多，办事难、耗时长等问题仍比较突出，与经济社会发展要求和人民群众期待相比，仍有不小差距，直接影响市场主体和人民群众的获得感、幸福感。

这次改革试点，是推动贯彻落实新发展理念，真正把五大发展理念转化为五大发展动力的重要举措。我们一定要认真贯彻党中央、国务院的工作部署，把五大发展理念贯彻落实到改革试点工作的全过程。

（二）工程建设项目审批制度改革是转方式、调结构的重要平台。

经济发展进入新常态，是对当前及今后一个时期我国经济发展态势的判断，主要有三个特点：一是速度换挡，由高速增长转向中高速增长；二是结构优化，经济结构不断优化升级；三是动力转换，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变经济发展方式、优化经济结构、转换增長动力的攻关期。

转方式、调结构，首先是思想方式的转变，然后是工作方式的转变。如果继续沿用过去的工作方式方法，在这个攻关期不仅解决不了问题，反而会制约发展、影响发展。推进工程建设项目审批制度改革，就是要促进发展方式从要素驱动转向创新驱动，从万马齐奔、各显其能，让一部分地区、一部分人先富转向统筹兼顾，走向共同富裕。

工作方式转变的关键，是从过去以项目为导向的工作方式，转向以规划为导向的工作方式。过去无论是招商引资，还是年度投资计划，都围绕项目展开，以项目为导向。但这些项目有没有关联，项目之间是否协调，却很少有人关注，都只片面追求投资和GDP的扩张。进入新时代，以项目为导向的工作方式已经难以为继，继续下去只会阻碍发展。

贯彻落实五大发展理念的核心是统筹，科学规划是统筹的重要手段。厦门市在推进工程建设项目审批制度改革时，首先从统筹规划开始。如果规划不能统筹起来，各个部门对规划没有形成共识，就无法形成“一张蓝图”，也就无法推进工程建设项目审批制度改革。反过来说，工程建设项目审批制度改革是推动以规划为导向，转方式、调结构的重要平台。

（三）工程建设项目审批制度改革是转变政府职能的重要抓手。

党的十八届三中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这次工程建设项目审批制度改革，既是使市场在资源配置中起决定性作用的重要抓手，也是更好发挥政府作用的重要抓手。我们必须认识到，在社会主义市场经济条件下，政府不仅不能缺位，还要更好地发挥作用，从过去的“重审批、轻服务、轻监管”转向更好地服务和推动经济社会发展。

要推进国家治理体系和治理能力现代化，就要从无限政府向有限政府转变，加快建设法治社会。这次工程建设项目审批制度改革，是通过建设法治政府来推动法治社会建设的重要抓手。全社会都尊法守法，是市场经济的基本要求。过去政府审批后，大家都认为这就意味着政府认可了，出了事情都由政府兜底，而且很多时候市场主体的违法成本很低，违法收益却很大，很难营造全社会尊法守法的氛围。因此，在强调政府守法，建设法治政府的同时，还要推进法治社会的建设。

在厦门市推进工程建设项目审批制度改革时，我曾经跟有关负责同志强调，推行告知承诺制，只要项目业主承诺了我就认可，但同时双方也要书面确认，如果业主违反承诺政府就要处罚业主，罚到业主赚不了钱，甚至还亏本。也就是说，要通过实行告知承诺制，促进全社会共同守法。各地在推行工程建设项目审批制度改革，优化再造审批流程时，要切实把这些理念贯彻落实进去，切实把改革试点作为推动政府职能转变的重要抓手。

二、切实抓住关键环节、关键问题

（一）把厦门的经验学懂弄通。

这次改革试点座谈会之所以选择在厦门召开，是因为厦门改革推得比较早，而且经过实践检验能走通。工程建设项目审批制度改革不是今天想做，马上就能做成，需要实际项目进行检验，把审批的全过程走完了，才知道行不行。一些城市刚刚才开始改革，做完了顶层设计，但从顶层设计到项目实际落地还有一定距离。厦门市改革至今，已有3000多个投资建设项目经过审批落地，1000多个项目已经竣工。事实证明，厦门经验走得通，可以实现国务院提出的审批时间从200多天减少到120天的改革目标。况且，厦门的改革探索，是在上位法律法规尚未调整的情况下进行的，进一步优化的空间还很大。

尽管各个地方实际情况存在差异，但推进改革的基本要求是一致的，都要在《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》规定的改革目标任务基础上，提高审批效率，减少审批时限，释放改革红利。韩正副总理在改革试点工作座谈会上强调，判断改革是否取得成效，要以市场主体和群众感受为标准。也就是说，关键是服务对象要认可，要说好，政府自拉自唱、自编自演、自我陶醉的改革，是过不了关的。

一定要把厦门市推进工程建设项目审批制度改革的经验和做法学明白，好的不好的都要学明白。要精准地学、完整地学，像解剖麻雀那样解剖厦门经验，不能东一榔头西一棒子，只见局部不见整体。

（二）实施“全流程、全覆盖”改革。

近年来，各地在工程建设项目审批制度改革方面下了不少功夫，取得了一定成效，但大部分都是局部性质的改革，做不到“全流程、全覆盖”。工程建设项目审批流程涉及多个部门，各个部门各管一段，如果不系统设计、整体推进，往往单个部门的审批效率是提高了，但有可能原有的审批事项和申请材料从行政机关流转到事业单位，再从事业单位流转到中介机构，绕了一圈后才流转到下一环节，这样的改革没有提高整体效率，是无效的。

这次改革试点强调“全流程、全覆盖”，就是要避免上述状况的发生，进行全面系统的改革，彻底扫除改革的死角盲区，把行政审批制度改革向纵深推进。各地制定的改革试点实施方案，一定要按照“全流程、全覆盖”的要求，既覆盖行政许可等审批事项，又覆盖技术审查、中介服务、市政公用服务以及备案等其他类型事项，哪怕是時间长一些，也绝不能有漏项缺项。

（三）优化再造审批流程。

试点地区要按照《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》要求，统一再造审批流程，把工程建设项目审批流程划分为四个阶段，每个审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。

这四个阶段的划分，是多次调研、总结的成果。其中，第一个阶段是立项用地规划许可，主要包括项目审批核准备案、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可等。第二个阶段是工程建设许可，主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。第三个阶段是施工许可，主要包括消防、人防等设计审核确认和施工许可证核发等。第四个阶段是竣工验收，主要包括规划、国土、消防、人防等验收及竣工验收备案等。

需要着重强调的是，竣工验收一定要实行联合验收。从各地的实践看，不联合验收带来的矛盾非常多，有些企业甚至会钻空子获取非法利益。比如一些房地产开发企业在某一个部门验收通过后就卖房，但如果其他部门验收通过不了，就办不了产权证等，因为政府已经“验收”了，购房者就会来找政府，带来许多矛盾，这种情况并不鲜见。因此，各地要大力推行联合验收，规定在一定的时间段内由相关部门对工程建设项目进行联合验收，验收合格后统一发证。这样做，可以有效避免监管漏洞，维护群众合法权益。

（四）狠抓“五个一”建设。

从厦门市的经验看，“五个一”是工程建设项目审批制度改革的关键所在。如果试点地区不能完成“五个一”建设，就意味着没有完成改革试点任务。“五个一”中的重中之重、难中之难，在于“一张蓝图”“一个系统”和“一套机制”。这三个“一”，需要苦练内功，像习近平总书记说的“像绣花一样精细”才能真正干好。

“一张蓝图”是基础。要坚持“统筹规划、规划统筹”，统筹整合各类规划形成“一张蓝图”，用整合后的规划统筹发展、推动工作。厦门市的“一张蓝图”是厦门市委市政府编制的《美丽厦门战略规划》，其主要内容：一是战略定位，到建党100周年时建成美丽中国典范城市，到建国100周年时建成展现中国梦的样板城市；二是理想空间格局，明确山水城的关系，划定生态控制线和城市开发边界，确定城市发展主要方向和空间布局形态；三是资源环境承载能力，充分考虑人口和资源安全底线，使城市建设发展、城市规模与资源环境承载力相适应；四是制定了三大发展战略和十大行动计划，确保战略规划有序实施、落到实处。规划的编制过程，就是统一思想的过程。《美丽厦门战略规划》编制过程中，发放了70多万份意见调查表征求400多万厦门市民的意见，在征求过程中解决了不少人民群众关心的身边小事，形成了社会共识。

美丽厦门战略规划的编制历时一年，后来又根据实施情况做了进一步完善提升。这次给大家半年的时间编制“一张蓝图”，确实难度不小。沈阳市在学习厦门市的基础上，花了三个月时间完成“一张蓝图”编制，即《沈阳振兴发展战略规划》。北京、上海市新一版规划期至2035年的城市总体规划已经完成并获批，去年开始试点编制新一版城市总体规划的15个试点城市也有一定工作基础。希望大家回去后抓紧向市委书记市长汇报，抓紧编制“多规合一”的“一张蓝图”，统一思想，工程建设项目生成要在“一张蓝图”上，项目审批也要在“一张蓝图”上，真正实现从项目导向向规划导向的转变。

“一个系统”是关键。建立工程建设项目审批管理系统的关键是“连”，要在国家和地方现有信息平台基础上，整合形成“横向到边、纵向到底”的“一个系统”。“横向到边”，就是将各个部门的审批系统按照一个标准连起来；“纵向到底”，就是要把市、区级政府及相关部门都连起来。只有做到“横向到边、纵向到底”，才是真正的“全流程、全覆盖”。各地一定要充分利用好现有的各类信息平台，统一标准进行整合，实现空间信息和审批数据共享、业务协同办理。

“一套机制”是保障。厦门市建立了涉及顶层设计、部门协调、监督监管、动态更新等内容的220余项规章制度，出台了全国首部“多规合一”地方性法规，形成了比较完善和成熟的“一套机制”，使工程建设项目审批制度改革工作有法可依、有章可循。当然厦门市的这套机制，是在上位法律法规未改的时候建立的，上位法律法规修改后，审批流程、审批环节和审批时间可以做更多的简化和优化。试点地区要全面学习厦门经验，抓紧完善相关规章制度，为改革试点工作提供有力保障。住房城乡建设部将会同有关部门对相关法律、行政法规、部门规章、规范性文件和标准规范等进行梳理，根据改革需要提出修改建议，按照程序报有权机关批准或授权修改，为顺利推进改革保驾护航。试点地区在改革进程中，要及时提出修改完善上位法的意见和建议。

还有两个“一”，即“一个窗口”和“一张表单”也很重要，是提高审批效率，“让信息多跑路、让群众少跑腿”，方便群众办事，让人民群众切切实实体会到改革红利，增强獲得感、幸福感的重要手段，是改革成果的外部体现，试点地区也要下大力气抓好。

（五）加强政务大厅建设。

政务大厅是试点地区政府服务群众、服务企业、服务社会、服务改革发展的重要窗口，是党委、政府联系群众的桥梁纽带。政务大厅的建设，不能建得像超市或自由市场，这显然不是建立政务大厅的初衷；也不建议把政务大厅建成审批局，因为这种做法没有把运动员和裁判员分开。厦门市的政务大厅是裁判员，不是运动员，不直接管审批，只负责指导、协调、监督审批的人和事。这种机制很重要，一方面市政府需要有一个部门监督、协调负责审批的相关部门，督促各个部门按照统一的流程和要求来审批；另一方面，即使把所有的审批权都划给一个部门，这个部门也很难做好审批。厦门市政务大厅是一个副厅级机构，由市政府副秘书长兼任主任，市纪委派出驻中心纪检组。凡进驻政务大厅人员，都要将党的关系转移至政务大厅，实现党对干部的管理，充分发挥监督、协调、督办和指导作用。（本刊编辑 林凤鸣整理）