新形势下建设单位如何加强工程总承包项目全过程管理的几点思考

【摘要】我国工程总承包模式经过多年的发展，已经得到比较广泛的应用，在国家政策、技术标准、总承包队伍等方面取得了显著的效果，促进了工程总承包管理的规范化、科学化、标准化。但因工程总承包企业队伍良莠不齐，在设计、采购、施工深度融合的集成度不够，重施工轻设计，重总承包企业自身利益，轻建设项目总体利益、轻建设单位利益等问题，依然存在。加之，工程总承包企业整体实力优势仍不突出，国际竞争力不强，建设管理水平还有待提升，给工程总承包模式的深入推广带来了一些负面影响。然从目前国际、国内建筑业发展的大格局出发，工程总承包模式发展仍将会成为以后的发展主流和大趋势。所以，国务院、国家相关部委在近二年密集出台了关于进一步推进工程总承包发展的若干政策、意见、技术标准。面对如此新形势、新政策，本文将站在建设单位的角度，就目前新形势下，建设单位如何加强工程总承包項目全过程管理谈谈一些值得建设单位注意的问题。

【关键词】建设单位；工程总承包；全过程管理

为了全面贯彻落实党的十八大以来党中央、国务院决策部署，统筹推进供给侧结构性改革，深化建筑业“放管服”改革，自2016年以来，住房和城乡建设部、国务院相继印发了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）、《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），明确要求加快推行工程总承包；并于2017年5月，住房和城乡建设部发布了第1535号公告，批准《建设项目工程总承包管理规范》为国家标准（编号GB/T50358-2017），自2018年1月1日起实施。这一系列工程总承包最新改革措施，对建筑业、建设市场参与方将带来深远影响。这一系列文件和政策的出台，为新形势下的建设单位、工程总承包单位提出了新课题，不论是对建设单位，还是对工程总承包单位既是机遇，也是挑战。本文将站在建设单位的角度，就目前新形势下，建设单位如何加强工程总承包项目全过程管理谈几点思考。

1、新形势下，工程总承包管理的新理念、新思维

工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计-采购-施工总承包或者设计-施工总承包模式。2017版《建设项目工程总承包管理规范》贯彻了建筑业改革下的许多新理念、新思维。体现了与国际接轨的管理新观念；进一步强调了全过程的管理思想；明确并强化了工程总承包管理各阶段工作内容与质量、进度、安全、费用目标管理新要求；增加了工程总承包管理风险识别与风险控制措施，工程总承包收尾管理要求，等等；新形势下，工程总承包管理的推进与发展是供给侧改革与建筑业“放管服”改革在建设领域的深化改革措施，对推动建筑业产业转型升级，促进工程总承包企业提升管理能力和竞争水平，走出国门，实现 “一带一路”国家战略目标具有重要的现实意义。

2、关于建设单位如何加强工程总承包项目全过程管理的几点思考

2.1加强工程总承包发包方式的前期工作研究，明晰项目建设目标，是实施工程总承包模式的前提

我国的工程总承包模式，经过20多年的实践与探索，其优越性和重要性已逐渐显现，并被越来越多的建设单位认知和接受；总结我国多年来工程总承包模式实践的成功经验与教训，工程总承包管理中仍存在不少问题，就建设单位而言，在建设单位与总承包单位的工程总承包合同中，因建设规模、建设标准、合同价款、工程质量和进度约定不清，目标不明，导致建设项目超规模与标准，超投资控制目标，以及发生的质量与进度、价款结算等纠纷屡见不鲜。究其原因，主要是建设单位对建设项目的前期工作研究不够深入，造成建设项目在建设规模、标准、材料设备采购要求、投资控制、质量与安全等建设目标不清、层级不细、不完整，以致工程总承包单位进场后，建设单位不能对工程总承包单位在设计、施工等履约过程的管理实施有效管控，从而造成建设目标管理失控，形成了部分建设单位对推广工程总承包模式认同度偏低的认识。

加强工程总承包发包方式的前期工作研究，明确项目建设目标是保障工程总承包成败的前提，只有建设单位充分重视拟建工程总承包项目的前期工作研究，特别是可行性研究，以及初步设计研究的深度，在实施条件的准备，建设规模、标准、投资限额、质量与进度目标方面具有明晰的目标，并将目标分解到各建设项目各阶段、各环节，才能在建设项目工程总承包管理过程实施有效的控制，以减少或避免管理失控的风险。

2.2合理选择与项目特点、建设单位建设管理能力相适应的工程总承包方式、发包阶段，是实施工程总承包模式的基础

工程总承包有设计-采购-施工总承包、设计-施工总承包二种主要模式。决定建设项目是否采取哪种工程总承包模式及其方式，首先是由建设项目的性质和特点决定。如政府投资项目、采用装配式或者 BIM 建造技术的项目应当积极采用工程总承包模式；项目的性质和特点，还包括项目的规模大小、技术复杂程度，新材料、新技术、工艺、专利等方面的要求等。国家相关部门对专业工程项目的工程总承包有特殊规定的，均应采用工程总承包模式。其次是由建设单位的建设管理能力决定。建设单位必须充分评估自身的建设管理能力，包括在技术、经济、法律、财会等方面的专业人才储备，以往工程总承包项目全过程的管理经验，协调与组织管理能力，重点是目标管控及风险管控能力。因此，建设单位只有充分认识建设项目特点与工程总承包实施条件，并在充分评估自身管理能力的基础上，才能清楚自己到底需要工程总承包企业为你建造什么建设产品，提供什么样的工程总承包全过程建设服务，达到什么样的建设目标。才能合理选择与项目性质、特点，与建设单位管理能力相适应的工程总承包模式。

国家相关文件、规范明确，工程总承包的发包阶段分可行性研究、方案设计完成后的发包，与初步设计完成后的发包二个阶段。建设单位对工程总承包发包阶段的选择，主要是受工程总承包实施条件的限制。是否存在可以满足实施工程总承包模式相适应的前期准备条件，特别是在工程项目的建设规模、设计方案、功能需求、技术标准、工艺路线、投资限额及主要设备规格等建设目标的确定，包括在各阶段建设目标的详细程度，目标层级分解细度。

不论是选择在项目审批、核准或者备案手续完成后发包，还是在初步设计文件获得批准或者总体设计文件通过审查， 并已完成依法必须进行的勘察和设计招标后发包，都必须充分考虑项目的工程总承包单位进场后能否顺利推进项目建设，使之达到全过程管理目标明确、管控有据、风险可控、项目建成后功能得以充分发挥。所以，合理选择与项目特点、建设单位建设管理能力相适应的工程总承包方式、发包阶段，是建设单位实施工程总承包模式全过程管理成败的基础。

2.3科学设置工程总承包企业资格条件及合同条款，是择优选择工程总承包队伍是关键

站在建设单位角度，我们既要充分认识推进工程总承包的意义，大力推进工程总承包模式，同时，又要清醒的认识目前工程总承包模式实施过程中存在的问题，才能够在工程总承包企业的选择上趋利避害，以充分发挥工程总承包企业在设计、采购、施工等各阶段的集成、深度融合优势，技术与管理优势。个人认为，目前工程总承包企业的良莠不齐，设计、采购、施工深度融合的集成度不够，重施工轻设计，重总承包企业自身利益轻建设项目总体利益、轻建设单位利益等等问题，依然存在。因此，择优选择实力强的工程总承包队伍则是工程总承包模式实施成败的关键，所以，建设单位在依法招标或直接发包选择工程总承包单位时，其招标或直接发包的策划显得尤为关键。科学设置工程总承包单位资格条件及合同条款则是这一环节的重中之重。

下列因素是设置工程总承包单位资格条件及合同条款重点关注问题：

1.根据建设项目特点，以及针对建设目标，在工程总承包企业现状调查的基础上，对工程总承包企业是否允许设计与施工联合体投标做出选择，并明确主办方的要求；

2. 工程总承包企业的设计资质或者施工资质，财务、资金实力，组织构架、项目管理专业人员和工程业绩要求，则是择优选择资格条件设置之重点，充分考虑项目特点及建设单位建设管理能力则是设置条件考虑的主要因素；

3. 工程总承包项目团队及主要管理人员综合能力和管理经验要求，是工程总承包队伍优势竞争力的集中体现，特别是项目经理、各专业负责人的基本要求。总之，在项目管理团队的选择上，关键人员的职称、职业资格、同类工程业绩的管理经验、以及能否实质性到位和驻场则是必须考虑的因素。

4.有效设置防止串围标、恶意低价中标的招标措施。采取合理数额的投标保证金、低价风险保证金、履约保证金、是否项目经理答辩、以及其他措施等手段，需在招标文件中明确，以达到提高招标效率，择优中标队伍的目的。

5. 合理设置报价原则与投标最高限价。报价原则和最高限价的设定既要维护建设单位合法利益，防止投标人恶意抬高投标价格、或者恶意低价投标；也要保障工程总承包招标顺利完成，还要有利于建设单位在实施全过程管理中对工程变更进行费用核定。因此，工程总承包招标在报价原则，最高限价设置的科学性、合理性方面，是考量建设单位在投资管控能力在招标阶段的重要环节。最高限价的选择尽可能与市场价格接近，充分考虑投标人的利润空间，积极引导投标人通过科学管理，发挥自身资金和技术实力、优势，并鼓励采用新材料、新技术、新的施工工艺来提高管理水平，降低建设成本，自主报价、充分竞争；从而达到选择合理价中标，适度体现优质优价的原则，形成建设单位与工程总承包单位双赢的结果。

6.科学设置评分办法和废标条款。工程总承包招标是建设项目全过程管理的招标，需要评审的因素较多，既要考虑价格评审，又要考虑投标人在设计、施工等阶段的技术优势，同时还要体现管理班子在资格、业绩等方面因素，所以，适宜采用综合评估法予以评审，并在评审分值权重方面充分考虑项目的特点，以择优选择建设单位需要的工程总承包队伍。

同时，合理设定废标条款，既达到规范投标人实质性响应投标条件，又可避免不合理的废标条件造成对有实力的潜在投标人形成误伤，失去成功投标机会。

7.在采用住建部推行的建设项目工程总承包合同示范文本的基础上，合同内容需重点关注并需约定明确下列主要条款：

（1）管理目标及其调整条件、调整原则；

（2）合同价款及其阶段支付约定；

（3）各阶段关键目标及其工作目标要求；

（4）各阶段目标纠偏措施及风险控制措施；

（5）总承包项目班子、主要管理人员驻场、考核、更换约定；

（6）招标阶段不确定性的设计技术参数、材设品质档次等在实施阶段的价格核定原则；

（7）违约条款及违约金的约定；

（8）防止挂靠、禁止转分包、主要项目班子驻场考核的约定；

（9）工程收尾、移交以及项目建成后有关建设目标、功能考核依据及标准；

（10）工程结算原则约定。

2.4切实做好工程总承包项目全过程管理关键目标、关键节点的管控

由于建設项目的特殊性、复杂性，不同性质的建设项目，其实施工程总承包模式时在建设项目目标，特别是关键目标、关键节点的选择和制定上会有所侧重。个人认为建设单位应从以下方面选择和管控关键目标、关键节点。

1.设计阶段管理是工程总承包全过程管理的灵魂，是控制建设规模，提高投资效益的关键。在一定意义上工程质量、建设周期、项目功能、项目寿命、投资金额等都由设计所决定。因此，加强设计阶段关键目标、关键节点的管理，在保证建设项目工可和初设批准的总体建设控制性目标的基础上，需确定设计总进度目标，以及各单项工程、单位工程、专业工程设计进度目标为关键目标，以满足建设项目总工期目标需要，在全过程管理中显得尤为重要；并在保证控制性目标前提下，在设计阶段完善和落实原工可阶段、初设阶段因深度不够，建设条件不明，对目标不太明确、不成熟的各单项工程、单位工程的投资、进度、质量等目标，重要设备、工艺在技术参数、性能、档次和规格标准方面予以细化，并使这些目标在采购阶段、施工阶段具有可实施性、可操作性、先进性。其关键节点控制主要体现在设计进度的总进度、分进度的控制，以及通过设计审查、设计咨询服务等手段对设计质量、功能目标予以管控，确保设计质量和设计进度，尽可能避免或减少因设计失误、疏漏给建设单位造成质量、安全、工期、功能等总目标偏离或损失。

2.辩证处理建设项目质量、进度、费用三大关键目标，并在不同情况下，分清主次。因建设项目质量、进度、费用三大目标既是矛盾体，也是统一体，存在着相互依存、相互统一、互为转换的辩证关系。同为工程总承包全过程管理的质量、进度、费用三大关键目标，在不同的阶段，因外部和内在的各种主客观条件发生变化，这三大关键目标，因存在矛盾与统一，且有互为转换的辩证关系，因此，建设单位往往会面临对关键目标主次选择的决策。比如，建设单位在确定建设项目质量标准时，如要求获国家级奖项，或取得某专利技术，则会在工期、费用目标上产生影响；还有设备采购选型时，如选择性能好、使用寿命长的设备，则施工阶段发生的费用较高，而全寿命周期费用可能会变低，何重何轻，其关键目标选择将有主次之分；再如，为实现总工期目标，当出现的工期延误的情形，需要采取抢工措施，拟采取新工艺、新材料等手段，确保总工期目标时，就会降低费用目标的实现，总工期关键目标变为主目标。因此，建设单位需在工程总承包全过程管理中按策划、实施、检查、处置循环的工作方法动态进行全过程的目标控制，采取客观科学、定量与定性的分析方法，在保证建设项目安全可靠、功能满足要求，全寿命周期费用合理的情形下，对质量、进度、费用三大目标等进行统筹决策、协调管理。

2.5充分发挥代建、监理等单位的应有作用

住房和城乡建设部在《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》中指出，建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务。同时提出，建设单位要根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包企业进行管理，也可以委托项目管理单位进行管理。就目前而言，具有承担全过程咨询能力的相关企业，主要是一批具有相应投资咨询、勘察与设计、施工、监理、造价咨询等资质及项目全过程管理能力、管理经验的相关单位；他们拥有一批在技术、经济、法律、财务、投融资等专业知识方面素质优秀的管理人才队伍，拥有较为先进的管理经验，管理理念和思想，能够承担建设单位委托项目全过程管理的重任，主要有委托代建、监理二种管理形式。因此，要充分发挥代建、监理等单位的应有作用，以弥补建设单位专业人才不足、管理经验不够，避免少走弯路，减少管理失误，确保工程总承包全过程管理成功。

2.6积极推广新材料、新技术、新工艺在工程总承包项目全过程管理中的应用

国务院办公厅在“关于促进建筑业持续健康发展的意见”中提出，“标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用…”，“加快推进建筑信息模型（BIM）技术在规划、勘察、设计、施工和运营维护全过程的集成应用，实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理，为项目方案优化和科学决策提供依据，促进建筑业提质增效。”是促进建筑产业现代化的重要举措。新形势下，工程总承包模式的应用与推广，不仅要发挥工程总承包企业几十年来已积累的优势，更要求工程总承包企业在新形势、新政策下，通过大力推广新材料、新技术、新工艺在工程总承包项目全过程管理中的应用，进一步提高建筑设计水平，提升工程总承包企业的管理实力，以促进建筑产业化的发展，为建设单位提供舒适安全、节能高效的建筑产品。

2.7强化工程总承包项目全过程的风险管控

风险无处不在，项目风险管理应贯穿于项目工程总承包实施全过程。建设单位从可行性研究开始，应开始做好项目风险管理工作。从不同的阶段、不同角度、不同的层面、多维度的进行风险管理。建设单位自身，同时要求委托代建的项目管理单位、监理单位，特别是工程总承包单位要制定风险管理计划，确定风险管理目标，从而进行风险识别、评估、控制。在设计、招投标、施工阶段，按照风险动态控制原则，应用科学的、有效的风险管理工具和方法，提出在质量、进度、投资、安全、合同管理等方面出现偏差后的风险管控预案、风险控制策略，进而达到避免或减少风险损失的目的。

2.8加强与政府、与参建各方的沟通与协调

实施工程总承包模式一定程度上比传统的各阶段平行发包设计、施工单位，为建设单位减少了许多的管理协调工作量，有利于提高管理效率。然在工程总承包全过程管理过程中，仍会有不少事项，需要对外与政府、有关部门、单位进行协调，对内进行内部沟通，还要牵头组织参建方之间进行协作配合。这些沟通与协调工作，牵涉部門多、人员广，工作量大；有的专业性比较强，更多的涉及到各方不同的利益诉求和矛盾。因此，要求建设单位在组织、协调管理方面要充分发挥主动、主导作用，才能为问题的解决、沟通的效率方面达到事半功倍的效果。特别是针对合同履行过程中出现的工程总承包单位违反有关法规、规章、规范与标准且屡纠不改的行为，建设单位应积极协调政府相关职能部门出面解决，以发挥政府的监督管理作用，确保建设项目的顺利建成。

结语：

总之，工程总承包模式在我国经过几十年的发展，在党的十八大以后，迎来了新的发展形势和新的发展要求。对建设单位而言，亦带来了如何加强工程总承包全过程管理新的挑战，

建设单位需要站在新的历史条件下，以新的发展角度，响应国家政策，进一步促进工程总承包模式的推广与发展，同时，为实现建设单位建设项目自身的总体目标，吸取以往工程总承包全过程管理的经验和教训，采取一些切实有效措施并加以有效管控，以保证工程总承包模式实施成功，达到双赢的目的。

作者简介：

张凤群，学历：大学本科，职称：高级工程师，单位：重庆市江北嘴中央商务区投资集团有限公司。