非建设用地纳入城市规划管理的思考

【摘要】：随着社会的快速发展，城市建设用地需求量越来越大，严重的破坏、挤压了城市绿化建设、生态空间等非建设用地，为此，将非建设用地纳入城市规划管理对促进社会持续、和谐发展有着重要的现实意义。文章通过当前非建设用地现状分析，了解非建设用地规划的原则，对非建设用地纳入城市规划管理进行深入的思考，从而提出有效的建议，为非建设用地规划管理提供参考。

【关键词】非建设用地；城市规划管理；建议

非建设用地指的是除城市建设以外的土地或未利用土地，例如，城市绿化建设用地、基本农田等，从其性质上来看，非建设用地是排除商业用地、工业用地以外的土地。所以，非建设用地也是城市用地的重要组成部分，将其纳入到城市规划管理中，能够综合考虑城市土地资源的利用情况，从而制定的科学的用地方案，满足社会的发展需求，提高对土地资源的利用率。

1、非建设用地现状

随着我国人口的快速增长，土地资源越来越紧张，生态用地、农业用地的面积逐渐减少。而且很多城市将大量的优质土地纳入了城市建设规划管理中，无节制的进行土地资源破坏与利用，严重的影响了我国土地资源的质量，也出现了土地闲置、资源浪费情况。甚至有些地区为了经济的快速发展，不断加快城市化发展速度，在未进行土地整体规划之前，就随意在非建设用地上选择建筑建设位置，久而久之形成了恶性发展循环，而且我国对于非建设用地的管理也没有依据，我国用地规划失控情况经常出现[1]。因此，从当前非建设用地的现状来说，将非建设用地纳入到规划管理中十分必要，提高了我国对土地资源的控制作用，保障土地资源的合理利用，减少土地资源浪费等情况的发生。

2、非建设用地规划原则分析

为了防止我国城市化、工业化的失控扩张，我国应结合当前非建设用地情况以及形势，制定保护原则，管理不合理占地以及不合理使用非建设用地的行为。另外，严格的规定要配合科学的技术手段才能保證作用的最大化体现，例如，在保护原则基础上，通过技术手段明确划分建设用地与非建设用地之间的界限，保障社会发展能够清楚的区分出建设用地与非建设用地，从而保证非建设用地土地资源不受破坏。

将非建设用地纳入到城市规划管理中，应通过协调性原则的制定及时补充非建设用地规划与管理内容，从而保障建设用地与非建设用地的协调；另外，随着城市化进程速度的加快，应重新规划非建设用地灾难城市建设中的比重，从而协调城市发展对土地资源的利用，促进城市的和谐发展。

在清楚划分出城市用地界线基础上，应通过重点性原则，明确城市以及城市外围范围内非建设用地的重点保护区域，从而有助于对城市用地的全局把控，提升对非建设用地的保护强度以及控制力。

3、非建设用地纳入城市规划管理建议分析

一方面，应科学划分非建设用地。在进行非建设用地规划管理之前，要对非建设用地的种类有准确且明确的分辨，所以应建立完整的分析体系进行非建设用地判断。通常情况下，历史文化遗址、生态敏感区等特殊性区域都有我国相关政策保护，从而很容易分辨出其不属于建设用地范围。但除此之外的一些用地，虽然属于非建设用地的范围，也具有一定的特殊性，但并没有明确的规定，因此，通过判断体系的建设，能够准确分辨非建设用地，从而为非建设用地规划管理提出更准确的依据[2]。例如，在非建设用地范围内，森林绿地具有一定的特殊性，其主要发挥着改善城市生态环境，实现碳氧有序循环的作用，所以森林绿地被誉为城市之肺，是城市发展中的重要组成部分。通过森林绿色能够帮助城市吸收有害气体，减少灰尘对民众渗透健康的影响，同时能够缓解城市的热岛效应。所以，森林绿色的作用是极大的，是不可利用的非建设用地进行重点保护，通过重点性原则、保护性原则，将随森林绿色非建设用地的保护纳入到法律法规中，对于违反原则的行为以及非法占地、用地行为，要依据法律给予责任人相应的处罚，只有这样才能警示民众，让民众认识我国非建设用地的保护决心，从而保障非建设用地的持续性发展[3]。另外，与森林绿色用地相比，湿地是一种重要且珍贵的非建设用地，其对保持城市水循环平衡有着重要的作用，是社会三大生态系统的主要内容之一，其在维护城市水资源平衡之外，还在维护生物多样性、蓄水上发挥着重要作用，所以在非建设用地规划管理中，湿地应作为始终不可转化建设用地的土地类型，让其形成保护我国社会稳定发展的天然屏障。所以，应普及湿地的重要性，并严重处罚破坏湿地、占用湿地的行为，引起民众的重视。

另一方面，合理规划与管理非建设用地的使用，非建设用地的使用与规划要在了解其自然条件、经济效益以及建设条件基础上进行，但重点还应是非建设用地的选择与规划决定，所以在决定用地前，要对自然条件、地形条件、气候条件、水文地质条件、土地承载能力以及建筑性质等多方面因素进行综合考量，合理进行用地布局，保障市政设施分布的合理性，并在城市建设中考虑到公共服务水平的完善以及与城市外部环境条件的和谐性，从而才能明确非建设用地规划是否存在不合理，是否有助于提升环境质量[4]。

除此之外，规划管理非建设用地过程中，要根据社会发展的需求以及每个城市建设用地与非建设用地的实际情况，制定合理的分配比重，明确非建设用地管理重点，加强管控，严格执行管理措施，有效控制破坏非建设用地的行为。

结语：

综上所述，非建设用地纳入到城市规划管理是符合当前社会土地利用与开发形势的土地管理手段，但对于非建设用地的管理要理性、客观、谨慎，这不仅关系到我国城市发展土地资源的利用效率，还用影响城市的和谐、持续发展，因此，在非建设用地规划管理中要科学划分非建设用地类型，明确重点规划管理内容，不断完善保护措施，加强非建设用地控制力度，从而实现科学用地规划。

参考文献：

[1]梁东，樊婧怡，陈健，等.现代田园城市非建设用地控制与使用规划探索[J].城市规划，2014，23（6）：87-90.

[2]石莹华，马丹锋，李向阳.关于我国当前时期非城市建设用地规划研究的进展与思考[J].建筑工程技术与设计，2014，27（21）：14-14.

[3]王锋，李开猛，李晓军.城市非建设用地"控用结合"规划方法及广州市从化新城实践[J].规划师，2017，31（5）：47-52.

[4]郭乾，吕栋.商洛市一体两翼北门户板桥非建设用地规划研究[J].城市建设理论研究（电子版），2015，19（29）：803-803.

[5]盛洪.城市规划如何预测未来[J].中国房地产业.2014.7

作者简介：

张琳，烟台市建筑设计研究股份有限公司。