基于武汉市城中村改造工作的思考

张叶生 王珊

摘 要：随着社会发展进程的快速推进、房地产行业的发展和节约集约用地政策的实施，城中村成为城市建设用地供给的重要来源。武汉市作为中部地区特大城市之一，在十几年的城中村改造工作中形成了一套卓有成效的城中村改造模式，本文旨在以武汉市的城中村改造工作为基础，结合武汉市为推进城中村改造工作实施的新政策，总结城中村改造工作的特点及问题，以期为其他城市的城中村改造工作提供借鉴和参考。

关 键 词： 城中村；改造；特点；问题

社会经济的发展和城市的扩张相辅相成。晚清直至建国初期，借助长江、汉江的航运经济，武汉一直是中部地区乃至全国的经济重镇。改革开放之后，沿海省份经济发展加速，相对而言，武汉市经济发展增速逐渐放缓。进入21世纪以来，在武汉城市圈、中部崛起等重大战略支持下，武汉市社会经济发展速度明显提升。作为中部地区特大城市，武汉市正在构建“1个主城+3个副城+3个新城组群的空间格局”（简称“1主3副3新城”）。由于历史原因，武汉市在数十年建设发展中形成了168个城中村，数量和规模位居全国前列[1]。为提高土地资源的有效利用、改善村民的生活水平、提升城市的整体形象、促进社会经济快速发展，武汉市2004年开始逐步实施城中村改造工作，形成了具有武汉特色的城中村改造模式。目前武汉市二环线以内的城中村改造工作已经基本完成，三环线以内的城中村改造工作积极推进中，随着四环线建设的推进，三环外的城中村改造工作业已启动。

为保证城中村改造工作公开、公平、公正的实施，有效推进城中村改造工作进程，2013年武汉市委市政府联合出台了《中共武汉市委 武汉市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（简称《意见》），将城中村纳入“三旧改造”范围，统一进行改造，并给与相应的政策扶持；据不完全统计，武汉市中心城区尚有近50个城中村需要或正在进行改造，这些城中村基本呈现一个特点，即集体土地资源严重不足，自身无法完成还建与开发的平衡。

基于此，笔者结合自己对城中村改造工作的认识和新旧政策的理解，对武汉市当前城中村改造进行了深入的思考。

一、城中村改造呈现新特点

由于《意见》发布后未及时出台相关的指导文件，城中村改造工作推进速度受到一定影响。2015年5月，《市人民政府办公厅关于进一步完善城中村综合改造项目成本测算工作的通知（试行）》（简称《通知》）的发布为武汉市城中村改造工作的顺利推进指明了方向，同时明确了改造成本测算方法。根据《意见》和《通知》的规定，武汉市后续的城中村改造工作呈现以下特点：

（一）改造成本显著增加，楼面单价逐步与市场接轨。主要表现在：一是增加补偿项目，如集体产业停产停业补偿费、装饰装修补偿费、拆迁工作经费等；二是提高补偿标准、延长补偿周期或扩大补偿范围，如临时过渡费提高标准的同时延长补偿周期、控制用地成本纳入征地补偿范围。以武汉市西部某城中村为例，按照原有的城中村改造政策，两村改造楼面单价约3600元/平方米；而按照新政策楼面单价将达到4600元/平方米，已经达到甚至超过区域综合平均水平。

（二）优化用地布局，充分合理的配置土地资源。新政策取消产业用地的设置，将产业按农村劳动力人口160平方米/人的标准转化为建设指标，集中合理布局在还建用地或开发用地中。产业用地经验测算容积率为2-2.5，而还建和开发用地为3.5-4，上述城中村原本需要产业用地3.9公顷，建筑规模7.8万平方米，若综合用地布局，将产业规模布局在还建或开发地块，则至少可释放1.67公顷土地用于开发，缓解该村用地严重不足問题，实现土地资源的合理有效利用。

（三）户口含金量“颠倒”，农业户口含金量飙升。针对城中村范围内农业户口，新政策取消户均还建300平方米的补偿规定，变为按照人均不超过75平方米的标准进行补偿（独生子女按两人计算），然而，实际上在城中村范围内生活的存在大量的半边户（指一家人既有农业户口又有城镇户口）、已农转非户和世居居民，如果按照农业户口进行补偿，不仅增加了改造成本，也会激化村居之间的矛盾；如果按照居民征收予以补偿，必然出现“同地不同价”、“同房不同价”的情况，且补偿标准难以达到改善、提升生活环境品质的初衷，彼此之间的矛盾必然不可协调。此时，农业户口的价值得到了充分的体现，甚至会导致“农转非”居民希望回迁现象的出现。

二、城中村改造需要解决的问题

实施城中村改造是社会经济发展的必然要求，伴随着城中村改造的实施及户籍制度改革，传统的城乡二元结构将彻底打破，然而由于城中村一般地处城市核心区或发展延伸区域，在当前依旧是“土地财政”的社会背景下，在当前信息快速流通的时代背景下，城中村改造中有一系列的现实问题需要解决。

一是土地问题。土地征收伴随着城市发展的过程而持续，当前很多的城中村就是一个没有耕地（承包地）只剩宅基地的特殊形态，因此，在实施改造的过程中，需要征收的基本上是高价的宅基地，同时还需按照房屋面积给予实物补偿或按照政策规定折价成经济补偿；此外，宅基地在选址的过程中存在随意性，东一块、西一块的格局使得土地征收后难以成片、形成规模，土地利用出现较大困难，无法整体规划、成片实施。因此在条件允许的情况下，需要就近进行国有土地整合，促使不连片的土地资源实现连片开发使用；而对于那些无法实现整合扩大的用地只能暂时闲置或规划成绿化等公共设施用地。

二是就业问题。当前多数城中村的村民已经无地可种，唯一的生存方式就是靠就近打工以解决生计问题。随着科学技术的进步，机械化的普及、智能化的提升，对从业人员的知识水平的要求越来越高，然而，当前城中村的村民大部分都是年纪稍大、学历较低的中老年人群和女性，他们所能从事的工作已经逐渐被知识水平较高、年纪轻的从业者所替代，经济来源出现问题，生计问题难以得到有效的保障。因此，在推进城中村改造的工作中，需要根据城中村村民的年龄、学历、性别等具体情况，配备与之配套的产业，提供相当规模的就业岗位。

三是社会保障问题。社会保障一直是村民与居民的重要区别。传统的城乡二元管理模式下，镇居民的“生老病死”由居民本人、工作单位和政府等共同承担相应的义务，而农村居民“生老病死”只有自己家人承担，为此，“小病不就医”、“大病忍一时是一时”成为广大农村居民对待疾病的主要处理方式，很多人因此而耽误了最佳的治疗时间，付出了惨痛的代价，因此，当前的社会保障管理方式对于广大农村居民是极其不公平的。因而，当前的城中村改革必须尽可能的考虑需安置村民的社会保障问题，保障他们“病有所医，老有所养”。随着户籍制度的改革的逐步推进，社会保障问题或许会在不久会得到很好的解决。

四是教育问题。一直以来，农村老人都有一个比较一致的观点是“读书才是唯一的出路”，然而，与城乡二元结构紧密相连的教育制度形成村办小学与公办小学、民办教师与公办教师差异。城中村地区的教育教学资源质量无法与周边城镇区域相比，教学设施破旧、配套不齐全、教师教学水平低等是造成城中村学校教学质量低、学生成绩差的重要原因。因此，在城中村改造过程中必须打破这种教育壁垒的限制，统一配置教育教学资源，扩大村办学校的办学规模，采取名校互帮互助的形式，促进城中村区域教育水平的提升，改善城中村区域学生的就学环境。

五是用地整合问题。整合顾名思义，整合周边国有用地。为充分实现土地资源的有效利用，保证规划的整体性、完整性，城中村改造必然需要结合实际情况对城中村周边的国有用地进行整合，统一规划、统一实施改造。由于涉及整合地块土地使用权人对补偿的期望过高（如工业地的性质，商业地的价格），需要经过多伦谈判才能达成共识，用地整合过程必然需要花费相当长的时间，与此同时，伴随着时间的推移，被整合用地的产权人诉求往往根据市场行情加价、涨价，从而导致城中村改造投资成本无法控制。因此，城中村改造过程必须灵活实施，选择恰当的、成本可控、花费谈判时间较短的地块进行整合，从而确保城中改造工作在规定时间和预估的成本内予以实施。对于那些难以整合而又必须整合的用地，可以采取“开天窗”的方式暂时留置，待条件成熟时采取扩大用地的方式予以整合实施。

三、结语

实施城中村改造工作是节约集约用地政策的贯彻和落实，是实现城市更新、區域经济发展的重要内容，是实现“三化”大武汉的重要组成部分。城中村改造的过程是政府、开发商和原村民三方利益主体对土地收益和城市功能的博弈过程，城中村的改造只有在保证三方的利益得到合理保障、充分体现的条件下才能顺利实施[2]，因此，编制城中村改造工作方案的核心在于强调和保障政府、开发商和原村民三者利益的协调统一，实施城中村改造工作的过程需要加强第三方机构的监督，以确保各方利益得到保障。

按照“十三五”期间基本完成城中村改造的工作计划，武汉市的城中村改造工作已近进入了攻坚战的阶段，因此，在城中村改造工作实施的过程中，更要保障政府、开发商和原村民的利益，妥善解决土地、就业、社会保障、教育等问题，实现整体效益最大化。随着城中村改造工作的逐步推进，武汉市的城镇化水平、社会经济发展水平将会迎来翻天覆地的变化，武汉市作为中部地区特大城市的地位必然更加巩固，人民的整体幸福感必然得到一定程度的提升。

参考文献

[1] 余瑾毅.武汉改造168个城中村 2015年将彻底退出历史舞台[EB/OL]. http：//hb.ifeng.com/news/fygc/detail_2013_05/06/769618_0.shtml，2013-5-6。

[2] 吴智刚，周素红. 城中村改造：政府、城市与村民利益的统一—以广州市文冲城中村为例[J].城市发展研究，2005，12（2）：48-53