尊重市场经济规律 改革农业支持政策

侯向阳

三农问题是贯穿中国经济社会发展变革全过程的根本问题。目前我国的农业政策是在1983年基本确立并在其基础上不断延伸发展而来的。在30多年的实践中，对中国的改革开放事业和经济发展起到了决定性作用，一举解决了几千年来一直困扰中华民族的粮食安全问题，有效发挥了经济社会发展“压舱石”和“稳定器”作用。但是，经过30多年的快速发展，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，出现了许多新情况、新问题，一些农业方面既有的经验做法和政策已不能完全适应形势的变化。如何能进一步促进专业化种植的形成？如何减少国家在粮食补贴方面不必要的浪费？如何能让我国的农业市场与国际市场接轨？本文试着从农业支持政策方面进行一些探讨。

一、我国农业支持政策的现状

1983年以来开始实施的家庭联产承包责任制极大地解放了农村的生产力。30多年来，我国的三农工作砥砺前行，解决了一个又一个问题。伴随着问题的解决，逐步形成了以家庭联产承包责任制为核心，国家农业支持政策为重要支撑的现行农业政策。

自2004年全面取消了农业税，开始实施种粮直接补贴政策以来，经过十多年的探索，我国逐步建立了以直接补贴为主体，农产品价格支持政策为支撑，农业项目建设为保障，综合服务为补充的农业支持政策体系，在保障国家粮食安全和促进农民增收方面发挥了重要作用。

（一）直接补贴政策

种粮直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴，农业“四补贴”是我国农业补贴政策的典型代表，也是影响力较大，政府补贴力度较强的农业支持政策。

种粮直接补贴政策自2004年开始实施，2006年扩大到全国，并基本涵盖了主要粮食作物。良种补贴政策分为农作物良种补贴和畜牧业良种补贴两类，两者分别始于2002年、2005年。农资综合补贴属于投入品补贴，始于2006年。2015年实施农业“三项补贴”改革，将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴资金和农作物良种补贴资金，统筹整合为耕地地力保护补贴资金，用于耕地地力保护；将20%的农资综合补贴资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。截至目前，河南三年来累计兑付耕地地力保护补贴资金321亿元。在后来实际操作中，这“三项补贴”（畜牧业良种补贴除外）被打包到一起按承包地面积而不是按粮食种植面积直接发放到农户手里。农机购置补贴也属于投入品补贴，始于2004年，各地补贴政策不同，但总体上说，对推广普及先进农机、提高农业综合生产能力起到了极大的推动作用。除了四大补贴，我国还有“一喷三防”补贴、能繁母猪补贴及渔业燃油补贴等等。

（二）农产品价格支持政策

当前我国的农产品价格支持政策主要包括粮食最低收购价政策、临时收储政策和目标价格政策。

粮食最低收购价政策。全面放开粮食购销市场和价格以后，为维护农户粮食生产的基本利益，保障国家粮食安全，2004年出台了稻谷最低收购价政策，并于第二年正式启用。2006年开始实施小麦最低收购价格政策。该政策补贴粮食主产区的稻谷和小麦，粮食播种季节前公布最低收购价格，以指导农民的生产行为。

临时收储政策。为维护国内市场稳定和农产品的有效供给，从2008年开始国家对玉米、大豆、油菜籽、猪肉、糖、棉花等大宗农产品实施临时收储政策。随着时间的推移，临时收储政策扭曲市场信号、导致农产品结构性过剩的弊端逐渐显现。2013年8月以来，国内粮、棉、油、糖等大宗农产品的价格均已超过国外进口产品到岸税后价格，出现了国内粮食库存居高不下，同时进口规模不断扩大的局面。2014年，取消了大豆、棉花临时收储。2016年，玉米生产者补贴制度取代了玉米临时收储制度。

目标价格政策。2014年中央1号文件明确提出“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度”，并启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。目标价格政策通过在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，维持市场稳定和保证农民收益。虽然目标价格试点作为临时收储政策改革的方向，但是自2014年试点以来，这项政策因为操作成本过高，补贴资金兑现到农户不及时等原因，试点范围尚未扩大。

（三）农业项目建设

自2000年以来，为了解决分田到户后农业基础设施建设的困境，各部门纷纷开始反哺农业，相继实施了“新增千亿斤粮食田间工程”、“农业综合开发”、“土地整治”、“小农水建设”等基础设施建设项目，投资巨大。截至目前，许多地方基本建设了一遍，已无地可建，开始了新一轮的所谓“提升工程”。除此之外，还实施了粮油生产大县、粮食作物制种大县、生猪调出大县、牛羊养殖大县财政奖励补助政策，健全了粮食生产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿制度等一系列制度。

（四）综合服务支持

综合服务支持包括农业保险政策、农技推广体系建设、农业人才培养、农业科技投入、动植物疫情防控体系建设等，力图构建农业部门公益性服务与社会化服务相结合的综合服务体系。

二、当前我国农业支持政策存在的问题

（一）种粮直补不补粮

由直補政策改革而来的耕地地力保护补贴，由于在实际操作中核实各类农作物实际种植面积困难、成本高昂等方面的原因，逐步演变为按照固定的计税或家庭耕地面积补贴，而与实际的种粮面积、良种使用率等无关，导致这项政策变为农户的一种普惠性收入补贴，和粮食脱离了关系。同时，由于种粮大户在流转土地中的弱势地位，这部分补贴种粮大户根本拿不到，客观上变成了租金的一部分，和种植户也脱离了关系。

（二）农业项目建设“多龙治水”，存在制度弊端

我国的农业项目建设，分别属于财政、农业、水利、农机、发改、国土、民政等多个部门，政出多门，导致多头和交叉管理，存在很多弊端。一是上下脱节，需求和供给不一致。农村情况千差万别，而项目的设计却闭门造车、千篇一律，明明需要的是井，项目设计的是路，明明十年九旱，项目设计却非要有多少米宽的排水沟。二是左右脱节，标准不一致。多个部门实施的标准不一致。比如打井，有的要求打100米，有的要求80米，而有的要求60米，本来应该按当地的水资源实际情况确定，却都是预先定好不顾现状。还造成了打了100米的新井，废弃了60米、80米的老井，极大地浪费了国家资金。同时，在项目建设上，各部门还都普遍存在着追求美观、超标准建设的问题，人为造景，不顾实用性，造成大量浪费。三是跑冒滴漏严重。国家投资项目要求严、环节多，跑冒滴漏难以避免。四是竞争性项目导向偏颇。绝大多数项目扶优扶强，向优、强、大、特的新型农业经营主体或龙头企业倾斜，引导或迫使许多新型经营主体盲目举债、投资、扩大规模，在获得政府项目、资金支持的同时也把自己拖垮了。

（三）价格支持政策扭曲市场

粮食最低收购价政策、临时收储政策对稳定粮食生产曾经起过重要作用，但是存在的问题也日益显露出来。一是扭曲市场信号。恶化了农产品结构，凡是实行这一政策的粮食品种如小麦、玉米等就过剩，而没有实行的就短缺，如大豆，每年要进口1000多亿公斤。二是价格虚高。与国际市场存在较大价差，直接导致三高——“高产量、高进口、高库存”的出现。

（四）农业社会化服务不健全

一是目前的农业生产方式过于分散，小农经济普遍存在，部分地区人均耕地不足一亩，种植类型不统一，插花种植普遍存在，导致大型播种、收获机械不能作业，现代化高效率的飞机植保更无从谈起，造成劳动生产率极低，所有人都在田间重复同样的劳作，用工大、效率低、成本高，社会化服务得不到有效开展。二是公益性服务机构引领作用不强。县、乡公益性农技服务体系仍有不少需要改进完善的地方，乡镇农技服务人员少、流动性大，职责定位不清。三是经营性服务组织不强。多数经营性服务组织实力较弱、规模较小、质量不高、服务能力不足。四是服务内容与经营主体需求之间存在差距。当前农业社会化服务内容主要侧重于农机服务、农资供应、病虫害防治等产前、产中服务，而现代农业急需的农产品保鲜、储藏、加工、营销、物流及金融、保险、信息等产后服务缺乏。五是资金瓶颈问题比较普遍。融资难、贷款难，缺乏有针对性的金融政策和金融机构，制约了扩大再生产。六是专业人才匮乏。参与者、管理者以农民为主，站位较低，目光短浅，小富即安，对高素质专业人才的吸引力不足，还缺乏人才引进、培养、稳定机制。七是保障机制普遍缺失。虽然农业生产受多种因素影响，但一旦遭遇损失，农民很容易归咎于服务组织，服务组织就要承担较大损失。八是社会保险体系不完善。针对农户、服务组织的保险品种少，而且保障水平较低，既不利于现代农业发展，也不利于社会服务组织的发展。

三、三农工作存在的突出问题

近年来，随着经济的发展，城市化进程加快，三农问题、土地、粮食等问题在国家层面上固然很重要，但农业收入占农民家庭收入的比例持续下降，农业、土地对一家一户农民的重要性大大下降，年轻人纷纷逃离农业、农村。目前，三农工作面临的核心问题是要培育一部分职业农民或新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，让他们能获取满意、体面的收入。但现实实践中还存在一些问题。

（一）土地方面

习总书记在十九大报告中明确提出土地承包期再延长三十年，让广大农民吃了定心丸，但三十年来在取得巨大成就的同时也积累了一些矛盾和问题亟需解决。一是土地细碎化问题。在土地承包中，多数村、农户都存在一家一户有多块地的问题。单地土地面积小、碎片化。二是人地矛盾问题。长期不调地造成人口数与土地面积不匹配，人多地少或人少地多的情况普遍存在，成为农村的一个不稳定因素。三是在土地流转方面。由于土地的碎片化，流入方又希望成方连片，往往一家两家不同意流转就成功不了，造成土地流转困难。四是由于土地效益低，个别地方有撂荒现象。五是征地困难。由于征地往往将一部分人的土地全部征完了，所以造成抵触情绪大，难以善后。

（二）职业农民方面

谁来种地是三农问题核心中的核心。目前经营土地的人员主要有两类：一类是自种的农民，另一类是流转的种粮大户和新型经营主体。自种农民一般是留守老人和妇女，种地普遍存在规模小、效益差、产量低的情况。规模不经济，农业仅仅成了兼业，且有后继乏人的隐忧。另一类新型经营主体由于先天性的缺陷，土地租金使他们成为带着镣铐起舞的舞者，抵御风险的能力较差。同时，他们还面临着工商资本农业化的强力竞争，大资本有雄厚资金做保障，虽然不擅长种地，比较效益较低，但容易受政策资金青睐，而适应市场经济规律，规模适度、又富有经验的种粮大户却受到双重挤压，大多数惨淡经营。

（三）效益方面

目前，土地流转的价格基本上等于农民自种的收益，否则，农民大多不愿意流转出去，所以种粮大户的利润只能从低买高卖、降低作业成本等规模优势中一点点抠出来，利润有限。同时，转出方期望的收益是按照国家的保护价计算的，并且具有相对稳定性。如果粮食价格稍有风吹草动，种粮大户就可能亏本甚至破产。2015年玉米价格的大幅下降就是惨痛的例子。这种情况也绑架了我们的粮食保护价政策。

（四）小农生产方面

虽然国家始终强调不能忽视小农生产，要把小农生产引入现代农业发展轨道，用现代化的信息、技术、装备来武装小农生产，用现代化的管理手段和组织方式来改造小农生产。但现代农业要求规模化生产和家庭联产承包责任制小农经济之间的矛盾依然十分突出，没有得到根本性解决，客观上影響了我国农业现代化的快速发展。

从以上情况分析，三农问题的最本质问题是人地关系问题，制约现代农业发展最紧迫、最现实、最核心问题是土地的租金问题。

四、决策目标

综上所述，现阶段农民与土地的关系仍然是深化农村改革的主线，解决好农民与土地的关系是解决“三农”所有问题的关键。要突出抓好土地租金这一农民与土地关系的核心问题，以关键环节和重点领域的突破，统筹带动农业支持政策、开放粮食市场、培育职业农民等一系列问题的解决，使市场在资源配置中真正起决定性作用和更好发挥政府作用。为此，提出如下对策：

1. 全面取消农业的直接补贴、间接补贴和价格支持政策，把调节职能交给市场，充分发挥市场对资源的决定性配置作用，解决补贴的低效和扭曲市场的问题。

2. 政府主动参与。通过租用和赎买的形式把农民手中分散的土地集中起来，促使大多数农民退出农业领域，促进和加快城市化进程，解决农民的兼业化和农业生产规模不经济等问题。

3. 大力培育职业农民。制定一系列完备的法律法规，实行农业职业资格证书制度与新型职业农民准入制度，对政府收储的土地按照适度规模租给职业农民，签订长期稳定的租用合同。并由政府引导，逐年同步降低粮食价格和土地租金，最终达到完全与国际市场接轨。促使职业农民成为自主投资、自我积累、自负盈亏的市场主体，从而解决“谁来种地”的问题。

4. 把涉农资金集中起来，用于补贴收储和发包的租金差额，把对农民的土地保障变为货币保障或粮食保障，切实保护农民利益，同时解决资金保障问题。

五、实现路径

（一）做好顶层设计

改革涉及重大政策调整，直接关乎亿万农民切身利益。同时，这项改革牵涉到取消补贴、开放市场、降低粮价、收储土地、发包土地等一系列相互关联且宏微观兼具的重大举措，很难像过去一样先从基层做起或先搞试点，需要在改革之初认真做好科学严密的顶层设计，环环相扣，循序渐进，达到“摸着石头过河”与“顶层设计”高度契合，逐步实现所有结果。

（二）分步推进

（1）全面取消各类涉农项目和综合地力补贴。（2）由县、乡成立土地收储公司，用较高的租金从农民手中逐步把土地租过来，确保农民不因综合地力补贴的取消而利益受损。整合后按一定规模分割，出租给职业农民。与之配套，制定鼓励失地农民进城的若干优惠政策和社会保障政策，解放生产力，加快城市化进城。（3）逐年降低粮食最低收购价格，力争经过3到5年的时间与国际市场接轨。（4）与之同步，逐年降低土地租金，始终保证职业农民能参与市场竞争，并有合理收益。（5）力争经过3到5年的努力，基本稳定土地承包关系，逐步撤销各地的土地收储公司。由财政和国资部门负责对失地农民的补偿和租金的收取，由产权交易中心负责土地的再流转事宜。（6）再稳定一段时间后，可把对土地的补偿变更为对人的补偿，如对所有公民每人每年免费供应800斤左右的主粮或提供相当的货币补偿，由国家实现对土地的完全赎买。同时，彻底解决城乡差别问题。

（三）保障措施。

（1）成立组织。各级政府要成立改革领导小组，建立联席会议制度，研究出来政策，指导工作开展。（2）加强监督。改革过程中涉及大量的利益调整，有大量的利益输送机会，要成立专门机构，建立全方位的监督管理制度，确保改革风清气正。（3）尊重民意。改革涉及到亿万农民的切身利益，各地情况千差万别，要充分发扬民主，提高农民的参与度，因地制宜，循序渐进。在尊重民意的前提下，提高改革的民主度、参与度、满意度，积极推进的同时还要兼顾顶层设计与基层探索的“上”“下”良性互动，确保改革顺利推进。

六、预期效益

（一）提高三农资金使用效益。

一是资金使用更加节约。国家三农资金投入巨大，整合用于保障土地租金后，可以推动新型经营主体依靠自身积累，持续加大农业投入实现扩大再生产，节约大量资金用于农村其他社会事业发展。二是资金使用更加精准。资金集中投放用于新型农业经营主体，激发了真正种粮主体的积极性，提高了资金使用的精准度，有效保障了国家粮食安全。三是资金使用更加高效。新型农业经营主体是农业生产的直接经营者，市场反应最灵敏，需求导向最敏锐，更能根据实际情况科学合理安排使用自有资金或融资资金，避免出现撒胡椒面似的资金浪费现象。

（二）提高我国农产品的国际竞争力。

一是降低了农业生产成本。通过国家租用或赎买方式，逐步引导土地租金降到合理水平，使新型经营主体有效降低了生产成本，提高了投入产出效益，具备了参与国际竞争的前提，可以与发达国家经营主体在同一起跑线上展开公平竞争。二是建立了粮食价格市场化形成机制。既坚持了农民利益不受损底线，保障了农民收入稳定增长，又打破了“为保障国家粮食安全—调动农民积极性—保证农民收入连年增长—年年提高最低收购价”的怪圈，全面放开了粮食市场。三是推动了贸易规则與国际市场接轨。入世谈判我国争取到五个品种实行关税配额保护制度，小麦、玉米、水稻等粮食品种超过关税配额进口产品国家加征65%的关税，这在特定历史时点确实保护了我国弱质的农业产业，但也推迟了我国融入国际化的进程，改革有助于扭转这一被动局面。四是革除了粮食库存居高不下的积弊。传统计划理念下形成的粮食收储制度的“破”与粮食价格市场化形成机制的“立”，可以充分激发粮食市场主体的积极性，发挥市场的主导作用，有效化解目前处于历史最高水平的粮食库存，缓解巨大的财政压力。

（三）提高现代农业发展水平。

一是推动农业适度规模经营。适度规模经营是农业现代化的必由之路。改革可以加快培育壮大新型农业经营主体，构建现代农业经营体系，提升农业适度规模经营水平，推动现代农业发展。二是推动农业提质增效。实践证明，规模化是实现农业生产专业化、标准化的前提。规模化可以实现农业生产的集中高效管理，有利于农业科技成果的推广应用，推动农业实现标准化、专业化、绿色化生产，促进农业转型升级，实现向更高质量更高效益的发展。三是推动三产融合发展。在提高粮食产量保障国家粮食安全基础上，新型农业经营主体可以发挥规模经营优势，充分挖掘农业多种功能，大力发展新产业新业态，实施农业品牌带动战略，推动农村一二三产融合发展，实现乡村全面振兴。

（四）加快城市化进程。

一是解除农民后顾之忧。农村承包土地确权颁证基本结束，十九大又明确二轮土地承包到期后再延长三十年，“颁铁证、确实权”使农民带着权利进城，带着稳定增长的租金收入进城，彻底放下了惜地思想包袱。二是推动农业人口市民化。农村承包土地由新型农业经营主体经营，专业的事交给专业的人去办，使大量分散农户从土地上解放出来，实现转移就业、进城落户，加速了城镇化进程。三是促进城乡要素自由流动。改革提升农业效益，推动现代农业发展，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园，可以推动城市更多资本、人才、技术投入农业农村，实现城乡要素均衡配置，促进城乡一体化发展。

（五）推动全社会降成本。

粮食和农产品价格是价格体系中最基础的价格，粮食和产品价格的降低会带来几户所有商品成本的降低，推动全社会成本的降低，全面提高我国各种制成品在国际市场上的竞争力。