试析波多黎各公投的性质及其应用于台湾的限制

韩克芳

[摘要]自1967年至2017年，波多黎各先后就自己的未来政治地位问题进行过五次公投，其重要议题之一就是加入美国，成为其一个州。但不论五次公投的结果如何，美国出于自身利益考量而一直拒绝波多黎各加入。就目前来说，波多黎各与美国的关系虽然不是纯粹的殖民地与宗主国的关系，但仍带有这种关系的性质。波多黎各公投在根本上是自决性公投，但同时带有民主性公投的特点。有“台独”人士主张将波多黎各模式适用于台湾，声称台湾可以通过公投加入美国或日本，这完全是混淆了波多黎各问题与台湾问题的不同性质，是极为荒谬的言论。

[关键词]波多黎各；公民投票；“台独公投”

[中图分类号]D523[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2018）04-0100-10

波多黎各自治邦（The Commonwealth of Puerto Rico），位于加勒比海的大安地列斯群岛东部，包括波多黎各岛及别克斯、库莱夫拉等小岛。它北临大西洋，南濒加勒比海，东与美属维尔京群岛、英属群岛隔水相望，西隔莫纳海峡同多米尼加共和国为邻。面积9 104平方公里，人口341万（截至2016年），其中拉丁裔美国人占76.2%。现在的波多黎各人有3/4为西班牙人后裔，非白人（混血或黑人）约占1/4，首府为圣胡安。

一、波多黎各地位的历史变迁

波多黎各，原名叫圣胡安岛（San Juan），于1521年由西班牙改为现名。波多黎各在西班牙语中的意思是“富裕之港”，由此名称可知波多黎各在当时的富裕繁景。

波多黎各原为印第安人泰诺部落居住地，1493年11月19日，哥伦布在第二次航行中至此，并命名为圣胡安岛。1508年西班牙人J.庞塞·德·莱昂在岛上建立殖民据点，次年被任命为总督。1509年沦为西班牙殖民地。岛上原有的土著印第安人自此沦为奴隶，被驱赶到农场和金矿去做工。1509年，行政中心波多黎各建成，西班牙于1521年将圣胡安岛（San Juan）改名为波多黎各。1511年泰诺人在其首领瓜伊巴那领导下发动起义，遭殖民当局镇压，有6000名印第安人遭到屠杀。16世纪中叶，泰诺人被消灭殆尽，殖民者从非洲运来黑人充当奴隶，种植甘蔗。此后波多黎各先后受到海盗骚扰和英、法、荷等国的袭击。18世纪中叶，移民和黑奴不断增加。经过长期斗争，波多黎各终于被西班牙赋予某些地方自治权。不过，从这时算起到美西战争后该岛变为美国殖民地，当中仅有一年的时间。1898年美西战争爆发，西班牙战败，波多黎各被割让给美国。美国首先对波多黎各的行政管辖采取了军政府的形式。在其对该岛的两年治理中，军政府建立起学校、公路、铁路、医院和卫生设施。1900年美国《福勒克法案》（The Foraker Act）的出台标志着美国对波多黎各武官统治的结束。美国国会在波多黎各确立了文官控制，总督、内阁和波多黎各立法机构两院当中的一院由美国总统任命。波多黎各人选举立法机构的另一院以及一位驻首都专员，该专员将在华盛顿代表该岛利益，在国会有发言权但无表决权。波多黎各人还免于缴纳美国税收。美国统治波多黎各之初，并未赋予波多黎各应享有的自由、民主和公正的权利，直到1917年美国国会通过《琼斯法案》后，美国才赋予波多黎各民众“美国公民”的身份，提供波多黎各民众更多参与地方政府的机会。

在《琼斯法案》中，总督仍然由总统任命，但成立了两院制的立法机构。两院包括19人的参议院和39人的众议院，所有成员由当地选举产生。但是总督和美国总统有权否决任何一条已经被波多黎各立法机构通过的法律。也就是说，美国公民权没有给波多黎各岛民带来完全的政治权利。[美]安哥尔·科利亚多—施瓦茨著：《美国最后一块殖民地：波多黎各》，陆静怡编译，九州出版社2012年版，第8页。

第二次世界大战后，联合国大力推动非殖民化运动，波多黎各的殖民地地位问题开始引起国际社会的关注，这也迫使美国开始重视波多黎各的政治地位问题。1947年美国国会允许总督由选举产生。l950年，美国授予波多黎各制定宪法的权力。波多黎各于1952年颁布宪法，成立波多黎各共和国。根据该宪法，波多黎各在实现内部自治的前提下，保持和美国的联系。美國国会通过法律给予波多黎各美国联邦领土地位，在内部事务方面享有高度自治，可以自行选举总督和立法机构，但外交、国防、关税等重要部门仍由美国控制。此时波多黎各在身份上仍属于美国的殖民地，只是能行使部分主权而已。在政治不对称的待遇下，波多黎各于l967年举行了第一次的政治地位公投。1972年以来，联合国非殖民化特别委员会多次重申波多黎各人民享有自决和独立的不可剥夺的权利。1977年美国总统福特向国会提交了《1977年波多黎各立州法》，主张把波多黎各变成美国的第51州。1982年11月，美国总统里根发表声明，支持波多黎各成为美国的一个州。1993年11月，波多黎各再次就与美国的关系举行公投，结果多数人仍主张维持美国的自由联邦地位。2012年11月6日，波多黎各进行了第四次公投；2017年6月11日，波多黎各岛就与美国之间的地位关系举行了第五次公投（具体公投结果参见下文，此不赘述）。

目前，波多黎各拥有美国联邦领土地位，享有内部自治权，自行选举总督和立法机构。但与美国诸州不同的是，波多黎各人虽然拥有美国公民身份，但不能参加美国总统普选，只能参加美国总统选举初选；有权选举1名无表决权的美国众议院议员；波多黎各人虽然不用缴纳美国联邦所得税，但相较美国诸州，波多黎各所获联邦拨款更少。截至目前，波多黎各围绕与美国的地位关系问题一直争论不休。

二、历史上的五次政治地位公投及结果

1952年波多黎各自治宪法实施后，尽管在民主发展的过程中取得了一定的自治权利，经济获得了较快发展，但政治身份问题依然没有得到解决；加之，波多黎各本土独立运动的此起彼伏、高失业率、投资环境的不断恶化等因素的综合作用，美国国会授权波多黎各经由公投方式来决定其未来政治方向。

（一）历史上五次公投回顾

1.第一次公投（1967年）

1967年，波多黎各众议会以政治利益为由举行第一次政治地位公投。该公投共有三个选项，即“独立”（independence）、“自由邦联（即维持现状）”（commonwealth）、“成为美国的一州”（statehood）。公投结果，“支持独立”的公民有0.6%，支持维持现状的公民有60.4%，支持成为美国一州的公民有39.0%。[1]从数据结果看，虽然支持维持现状的比例最高，但支持成为美国一个州的比例也不低，这反映出波多黎各人民对于未来地位选择的分歧。

2.第二次公投（1993年）

1993年，波多黎各举行第二次政治地位公投。这次公投之所以发动，主要是因为主张维持现状者想要藉由公投来寻求人民对于维持现状的支持，该公投选项与第一次公投相同。结果显示，支持独立选项的得票率为4.5%、支持维持现状选项的得票率为48.9%，而支持成为美国的一州选项的得票率则为46.6%。[2]这次公投结果表明，波多黎各人民对于维持政治现状较为支持，由此可以看出波多黎各对美国有很高的依赖程度，同时也可以看出美国对波多黎各的发展确实扮演非常重要的角色。正是在美国经济的援助之下，波多黎各享有较优惠的经贸待遇，所以人民当然会倾向维持政治现状。[3]289

3.第三次公投（1998年）

1998年8月13日，波多黎各众院通过公民投票法，8月14日参院也通过公民投票法。同年12月13日，波多黎各举行第三次政治地位公投，与前两次公投不同的是，这次的内容选项共包括五个：“自由邦联（即维持现状）”“与美国建立自由联盟”“成为美国的一州”“独立”“以上皆非”。这次公投的投票率约71%，支持自由邦联选项的得票率为0.06%，支持与美国建立自由联盟选项的得票率为0.29%，支持成为美国一州选项的得票率为46.69%，支持独立选项的得票率为2.55%，而“以上皆非”的选项得票率为50.42%。[4]结果表明，支持“成为美国一州”的选民仍居多数。

4.第四次公投（2012年）

2012年11月6日，波多黎各进行了第四次政治地位公投。此次公投由两轮投票构成，在第一轮中，波多黎各人就“在与美国关系上是否想改变现状”进行投票。180万人具有投票资格，其中有6.5万人放弃了第一轮投票；在参加投票的人中，54%的人支持改变关系。随后，波多黎各人就如何做出改变进行选择，有“成为美国一州”“扩大自治权”和“完全独立”三个选项供投票者选择。在后轮投票中，只有130万人进行了投票，其中支持成为美国第51个州的得票率为61.2%，支持扩大自治权的得票率为33.3%，而支持完全独立的得票率为5.5%。[5]这次公投结果几乎是1993、1998年两次公投的翻版，唯一不同的是在“成为美国一州”和“扩大自治”两个选项的差距正日益缩小。另外，支持“扩大自治权”者的比例已经超过了前三次的比例，反映出波多黎各民众在国家政治地位问题上的新倾向。

5.第五次公投（2017年）

2017年6月11日，波多黎各岛就与美国之间的地位关系举行第五次公投。这次公投中，波多黎各人有三個选项：成为美国的第51个州；维持现状；与美国实行自由联系下的内部自治或独立。如果多数人选择第三个选项，波多黎各还会在10月再次举行公决，在两者中作出最终选择。在此次公投中，只有23%的合格选民参与了投票。投票结果显示，支持成为美国一个州的得票率为97.18%，支持维持现状的得票率为1.32%，支持完全独立的得票率为1.5%。[6]这次投票中，尽管有97%的投票者支持波多黎各成为美国第51个州，但因这次公投前没有得到美国联邦政府批准，且投票率仅有23%，其结果不被美国所承认。

（二）公投选项及其支持力量

自20世纪60年代以来，就与美国的地位关系，波多黎各举行了五次公投。尽管这五次公投的选项不尽相同，但核心内容主要有以下三项：成为美国的一州；完全独立；维持现状。

支持“成为美国的一州”者认为，无论从政治或经济角度来看，“维持现状”或“独立”对波多黎各或美国均不是有利的选择，而成为美国的一个州，在政治和经济上才是有利的选择。关于建州的主张虽是从20世纪下半期、波多黎各成为自由邦联后就不断有人提出，但真正得到重视是在1976年美国福特总统宣布支持波多黎各成为美国的一个州以后。在波多黎各，支持建州的主要政党是“新进步党”（The New Progressive Party）。

支持“独立”者认为，“成为美国的一州”或“自由邦联”两个选项都不能彻底解决波多黎各政治地位的困境，“独立建国”才是最佳选项。支持独立建国者的主要政党是“波多黎各独立党”（Puerto Rican Independence Party）和“波多黎各社会党”（Puerto Rican Social Party），这两个党均为社会主义政党。波多黎各独立党成立于第二次世界大战后，主张通过选票而非暴力来达成建国理想。虽然支持独立建国者仅为少数，但他们选举时采取固守票源的策略，使主张自由邦联者及建州者皆无法取得绝对多数的得票率。波多黎各社会党信奉马克思主义，较重视国际关系的支持，特别是在联合国中，波多黎各社会党经常与古巴联手，共同谴责美国。此外，他们认为独立根本不需要过渡时期，而且认为无需和美国协商。社会党和独立党最大的差别在于，社会党不排斥通过武装暴动而达到独立，而独立党则是主张采取温和的、非武力方式达到独立。[3]294-295

主张“维持现状”者认为，波多黎各能拥有高度的自治权，又能跟美国结盟成为邦联，是最佳选择，因为大多数波多黎各人属于中低阶层农民，对独立建国并无强烈意愿，他们多关心经济民生问题，且认为跟美国切断关系并无益处。支持“维持现状”者以“人民民主党”（The Popular Democratic Party）为主要代表。[3]295

以上三种支持力量一直都存在，但发展势头并不相同。自1967年第一次公投以来，波多黎各本土民众的政治民主化考量逐渐偏向务实，他们更愿意选择留在美国扩大自治权利甚至加入美国联邦享受更大的经济利益，因而主张“独立”的力量日渐式微。在很多波多黎各民众看来，身为美国公民是一个骄傲。目前他们虽能够自由进入美国，但无权投票选举美国总统或国会议员，倘若成为美国的第51个州，他们就可以享有完全的美国公民权。为达到此目的，波多黎各人甚至在华盛顿首府成立“波多黎各州美国委员会”进行游说活动。但波多黎各最终能否通过公投成为美国一个州，不是公投结果单方面所能决定的。对于美国来说，公投结果仅仅是波多黎各民众的一种意愿表达，即便波多黎各公投结果是选择“成为美国的一个州”，但最终能否如愿加入，还将取决于美国政府的态度和意愿。

三、波多黎各公投的二重性质

从五次公投的制度依据来看，是波多黎各运用自身民主制度就未来政治地位问题向美国进行民意表达，这样一来，波多黎各公投在性质上究竟是自决性公投抑或民主性公投，就显得有些模糊，这使得一些人认为波多黎各五次公投是民主性公投。

为更好地看清这一问题，需先对自决性公投和民主性公投的特点进行进一步比较。通常而言，二者主要不同有三：其一，民主性公投具有反复操作性、单方面发动性，其效力通常有咨询性和拘束性两种；而自决性公投则不同，通常具有一次操作性，不可反复行使，其发动前一般经由宗主国与殖民地国家（或地区）的彼此协商，双方就未来地位选择问题达成共识甚至签署协议，这样宗主国才会认可或接受该公投的结果。该公投结果对宗主国具有法律拘束力，必须依照公投结果去处理事后相关事宜。其二，自决性公投是国际法上的概念，而民主性公投是国内法上的概念。前者与去殖民化相关联，而后者直接与民主政治相关联。后者一般不直接涉及去殖民化问题，因为去殖民化是涉及本国与他国的关系问题，而不是国内民主所解决的问题。即便涉及去殖民化议题，也是凝聚本国的民意，向他国表达去殖民化的一种愿望，是启动去殖民化进程的一个步骤，所以这样涉及去殖民化议题的公投，带有民主性公投的色彩。

波多黎各公投与通常公投的不同在于，后者一般只具有单一性质，即要么是自决性公投，要么是民主性公投；而波多黎各公投的性质较为复杂，它在根本上是自决性公投，但同时具有民主性公投的特点。

要认清这一问题，首先要厘清目前波多黎各与美国的关系。就目前来说，波多黎各与美国的关系是殖民地与宗主国关系的延续状态，也就是说，虽然两者关系不再是纯粹的殖民地与宗主国的关系，但仍带有这种关系的性质。譬如，波多黎各虽然拥有部分主权权力和自治权，但美国仍掌控着其外交、国防等最为重要的主权权力，所以，波多黎各是一个享有不完全主权的国家。这种性质的国家在20世纪80年代前都被称作“殖民地”，后来改称为“海外领地”。对此，颇具权威的《奥本海国际法》对波多黎各与美国的关系作了如下阐释：“波多黎各的‘联邦地位是1952年通过新宪法时取得的，而实际上相当于与美国的一种形式上的联系，但波多黎各不是美国的一部分。波多黎各是内部自治的，但由美国负责对外事务。就《联合国宪章》第十一章而言，波多黎各过去是一个非自治领土，美国作为它的管理国，按照第十一章对波多黎各负有某些义务。1952年的宪制改革后，美国已解除了这些义务。但在1973年，二十四国委员会通过一个决议，似乎认为波多黎各仍然是非自治的殖民地，而且委员会的报告已经大会核准，然而，波多黎各并没有回到美国的第十一章义务的范围以内。”[7]253单就波多黎各而言，它既不是完全的殖民地，也不是完全独立的实体；“作为未合并建制的领地，属于美国，但不属于美国的一部分”[8]168。

正因如此，2009年4月，联合国非殖民化特别委员会在哈瓦那召开会议，讨论波多黎各问题。会议结果虽然没有提出具体的解决方式，但有一个共识，即联合国会帮助波多黎各解决其国家地位问题，并呼吁美国尊重波多黎各的独立权与自主权。2009年6月15日，联合国非殖民化特别委员会通过一项决议草案，呼吁美国政府应正视波多黎各人民的权利，波多黎各拥有加勒比海及拉丁美洲国家的民族特性，与美国人的民族特性有所不同，惟有给波多黎各独立的国家主权，方能使波多黎各更加繁荣富强。同时，特别委员亦要求美国政府释放波多黎各的政治犯。会议决议更强调，如果波多黎各在2009年举办公投，美国政府要尊重并遵守其公投决定，最迟于2011年以前要实践波多黎各的公投决定。[3]298-299联合国的上述行动表明，波多黎各问题是一个国际法上的去殖民化问题，是在联合国推动的去殖民化运动的高潮退去之后残存下来的问题。目前波多黎各的去殖民化任务仍未彻底完成，尚有待于进一步去殖民化。那么如何彻底去殖民化？从国际法和国际社会的实践来看，主要有三种选择：要么完全独立，要么成为宗主国的一部分，要么加入他国。就波多黎各而言，彻底解决其去殖民化路径无非有两条：要么彻底加入美国，成为美国的一个州，进而享有与其他州公民同等的待遇和权利，结束目前“二等美国公民”的状态；要么完全独立，美国放弃对波多黎各的部分主权权力。总之，目前这种带有殖民性质的关系缺乏继续存在下去的合法性。

不过，这是从国际法角度来说的，但实际情况非常复杂。从国内法角度看，有些规定与国际法规范未必完全相符，譬如，依据法国第五共和国宪法（1958年），法国的海外属地可以选择继续为共和國的海外领地或海外省，或者选择成为海外省（如果还不是海外省），或者单独地或集体地成为法兰西共同体的成员。1990年1月1日，马提尼克、瓜德罗普、留尼汪和法属圭亚那是海外领地；马伏脱、圣皮埃尔和密克隆有“集体领土”的地位；新喀里多尼亚（及其附属地）、法属波利尼西亚、法属南方和南极领地、瓦利斯和富图纳岛是海外领地；法属波利尼西亚也是法兰西共同体的成员。法国海外省被认为是法兰西共和国的一部分。参见[英]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》（第1卷第1分册），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第251页。

就迄今已经举办的五次公投来说，带有明显的民主性公投性质。1952年，波多黎各自治宪法的通过开启了波多黎各政治民主化新时代。一方面，波多黎各结束了过去的纯美国殖民方式获得了高度自治；另一方面，宪法确立了波多黎各作为美国海外自治领地而享有独立决定自身事务的权利。波多黎各依照自身的民主制度来发动公投，以便达成内部共识、凝聚国内意志后，再与美国就未来地位进行协商谈判；俟双方达成一致意见后，再举办未来前途议题的公投。所以，该民主性公投的功能在于启动后续的自决性公投。

需要特别指出的是，尽管波多黎各公投具有上述二重性质，但这两重性质并非处于同一层次，自决性公投是第一层次的，民主性公投是第二层次的。波多黎各五次公投的重要意义在于其所表达出的国家前途意识，亦即通过民主性公投来向美国表达意欲解决政治地位的诉求，以启动解决波多黎各政治地位问题的自决性公投。但美国基于自身战略利益的考量，一直不主张但又无法直接阻拦波多黎各进行启动决定其未来地位的公投，故对波多黎各发动公投一直保持沉默，当出现不利于自身的公投结果时，只好借口自己并未同意公投而不承认公投结果的法律效力。虽然公投结果对美国并不具有法律约束力，但仍有相当程度的政治意义，那就是：它不仅凝聚了国内民众的共识，也让国际社会关注波多黎各人民的自主权与国家问题。

波多黎各公投是自决性公投，主要是因为下面的两个原因：一是波多黎各有被殖民的历史，而去殖民化很容易跟国际法上的自决联系在一起；二是波多黎各公投的议题选项设计当中存在着未来地位的选项，而这些选项通常是在自决性公投当中。问题的复杂在于，波多黎各公投是运用国内法上的民主制度来实现国际法上的自决。这一现象在新的历史时期所体现出来的一个重要特点，是去殖民化与民主化相互交织的产物。过去为去殖民化而举办的公投，多是在殖民地、非自治领地等落后地區，那些地区根本没有民主制度可利用，他们举办公投是基于人民主权原理。而后来随着二战后世界范围内兴起的民主化浪潮，即便是没有完成去殖民化任务的国家或地区，也大多进入了民主发展的序列（当然，民主发展水平的高低是另一回事），这时它们为自决而发动公投时就会利用其民主制度（包括民主性公投）来进行，这样一来，自决性公投与民主性公投就交织在一起。这种现象除了波多黎各公投外，还有西撒哈拉公投、南苏丹公投等等。综上所述，笔者认为，波多黎各公投在根本上是作为美国的海外领地而发动的自决性公投，但同时带有民主性公投的特点。

四、公投选项的影响因素与基本走向

（一）波多黎各视角的分析

波多黎各举办过五次公投，虽然因没有获得美国国会授权而由波多黎各单方面发动，使得其公投结果对美国不具法律约束力，但从美国对波多黎各的政治让步来看，公投还是达到了一定程度的目的。

1.试图通过加入美国以摆脱经济困境

波多黎各的经济模式是在1947年建立起来的，长期以来的经济停滞或倒退使波多黎各面临严重的经济危机。从2000年和2010年的经济数据对比来看：2000年波多黎各公债是242亿美元，到2010年公债上升到622亿美元；2000年波多黎各经济增长了3%，到2010年经济下滑到-3.6%；2000年波多黎各股票指数是6930美元，到2010年却是2028美元，这个下降说明在股票市场，本地资金在本地公司中减少，波多黎各的经济危机影响到了所有社会阶层；2000年有28%的人口接受了食物票劵，到2010年这个数字上升到了35%，波多黎各40%以上的人都生活在贫困线以下。[8]180面临严重经济和财政危机的波多黎各政府积极推动公投，希望通过正式成为美国的一个州来解决自身的经济危机。近年来，波多黎各经济持续衰退，债务高达700亿美元，公共机构和服务的开支逐年缩减，政府无力偿还和承担。根据当地统计部门提供的数据，2017年波多黎各46%的民众生活在贫困线以下，失业率高达11.5%。经济学家普遍预测未来几年波多黎各经济将继续衰退。[9]面对持续恶化的经济和社会危机，许多当地居民选择逃离波多黎各。波多黎各新进步党一直推动波多黎各正式成为美国的一个州。如果加入美国获得成功，其居民不仅可以获得与美国其他州平等的政治权利，还可获得更多联邦政府资金的支持，从而缓解自身经济和社会危机。

2.目前“独立”选项的支持率一直很低

目前，波多黎各处于美国海外领地的政治地位，每年享有美国大量的财政补助来发展经济，波多黎各民众也无需向美国缴纳所得税。在美国的经济援助下，“独立”选项的比例很难得到提高。就现实而言，波多黎各的完全独立似乎不切实际。从人口生活分布来看，目前大约有300～400万的波多黎各人仍居住在波多黎各，但居住在美国各地的波多黎各人已达500～600万人，双方之间的婚姻、工作、经济、生活等已建立了紧密的联系。波多黎各人自己也承认，若没有美国的各项援助，波多黎各无法自行发展下去，因为波多黎各是一块资源缺乏的地方，需要外来的援助与广大的市场。[3]301-302事实上，从1967年波多黎各第一次公投开始，“独立”选项就从未获得过民众的广泛支持，历史上支持“独立”选项的民众比例最高的为1993年公投时的4.5%；1998年公投中，“独立”选项的支持率仅为2.55%；2012年公投中，“独立”选项的支持率虽有较快增长，达到5.50%，但与“维持现状”和“成为美国一个州”两个选项的支持率相比差距明显；2017年公投中，支持独立选项的支持率为1.5%。五次公投结果显示，选择民族独立的民众从未占据主流，甚至得票率都没有达到两位数，相反选择扩大自治权利的民众和希望加入美国联邦并成为其一州的民众成为了主流，而且选择此二项的民众比例不相上下。

（二）美国视角的分析

1.波多黎各成为美国一个州，不符合美国的利益

主要原因有三：其一，美国政府完全掌控了波多黎各的外交、国防事务，同时无须向波多黎各拨付大量联邦资金，这对美国来说是非常有利的局面。倘若要吸纳波多黎各成为第51个州，不仅无法给美国带来额外的实际收益，相反却要给波多黎各每年增加很多财政补贴，这势必增加美国的财政负担。就单单如此高昂的政府赤字对于当下经济不振的美国来说并不是一笔“划算的买卖”。其二，居住在美国的4780万拉美裔美国籍人已经成为美国最大的少数民族，他们现在占美国人口的15.5%，至2050年西语裔人的比例预计将达到24.4%。很多主张成立第51个州的支持者认为，这是波多黎各的机会。但是，美国西语裔人口的迅速增长，使美国的主要民族——白种人意识到自己在不断地失去主导地位，他们担心自己被变成少数民族，为此，在波多黎各成立州这个特定议题上，他们必然采取阻拦的态度以防止西语裔人口对他们主导地位的侵蚀和挑战。其三，倘若美国接纳波多黎各为美国的第51个州，那么已经沉寂多年的华盛顿特区成立州的议题可能又要重启。[8]167所以，美国国会和政府在波多黎各成为美国第51个州问题上的态度始终是消极的。也正因为如此，美国国会对于1967、1993、1998、2012、2017年连续五次当地公投的结果一直不予理睬。如果美国国会不转变态度，波多黎各政府发动的公投只能是一厢情愿的政治游戏。种种迹象显示，美国接纳波多黎各为自己的一个州，短期内不太可能。

2.波多黎各走向完全独立，不符合美国的利益

自1898年以来，美国出于自身政治、经济利益考量，对波多黎各进行长期殖民控制，是其一贯的、未改变的战略，将其由纯粹殖民地变为海外领地，无非是在去殖民化浪潮不可阻挡的情势下变换了“殖民手法”而已。波多黎各对于美国而言，具有重大的战略意义，特别是作为美国在巴拿马运河的战略防御的重要一环，其不可落入他国之手。早在美西战争爆发之前，美国政界、军界已经对波多黎各的战略重要性作了合理评估，对通过军事力量夺取波多黎各作了充分准备，这就为美国在美西战争之后顺利管治波多黎各铺平了道路。在当今美国的全球战略中，波多黎各有着不可忽视的战略地位，美国不会轻易放手让波多黎各走向完全独立。

（三）未来走向

从美国来说，它希望与波多黎各的地位关系能够维持现状，因为这对美国最为有利，既可以行使波多黎各的部分主权权力

政治上，美国国会对波多黎各事务享有绝对话语权；经济上，美国大企业长期控制波多黎各的工业、农业、制造业以及服务业；军事上，20世纪50年代，波多黎各别克斯岛又以安全保护为交换条件再次让渡波多黎各领土主权，美国随即开始对波多黎各实行军事驻扎。参见师嘉林：《波多黎各政治身份问题初探》，《武陵学刊》2017年第5期。，又无须付出很大的经济代价。若波多黎各走向完全独立，尽管自己不必再付出任何代价，但也不能再行使波多黎各的主权权力，这对美国是不利的。倘若允许波多黎各加入美国，尽管美国行使波多黎各的主權权力更加顺畅，但对波多黎各经济支援的力度肯定要加大，这对美国来说，也是不利的。所以，美国希望维持现状。正因如此，美国对波多黎各企图改变现状的公投，置若罔闻，借口没有经过美国国会的批准而不承认其法律效力。但美国这一态度不符合国际法和联合国的去殖民化行动。从国际法的角度来讲，美国要么允许波多黎各成为自己的一个州，成为美国的一部分，享有与美国其他州的民众一样的权利；要么允许它独立建国。无论以上哪种选项结果，都标志着完成了去殖民化的任务，但不能维持波多黎各目前这种带有殖民色彩的海外领地身份。从去殖民化的角度看，美国将波多黎各的政治地位由殖民地改为海外领地，赋予波多黎各自治权，这表明美国在帮助波多黎各去殖民化的道路上迈出了重要一步，对于这一点我们必须予以肯定；但另一方面，它与联合国所倡导的彻底去殖民化相比，任务还没有完成，还有很长的一段路要走，这是让人焦虑的。

在波多黎各公投的三个选项（即“维持现状”“完全独立”“成为美国一个州”）之中，“维持现状”选项是波多黎各所不满意的状态，否则，就不会反复发动公投；在一定意义上说，反复发动公投行为，本身就表明波多黎各对目前现状是不满意的，是希冀改变的。试想，如果满意的话，何必还要反复公投呢？在剩余的两个选项中，“完全独立”选项的支持率一直很低，很显然，这个选项得不到多数民众的支持，也不是他们期待的方向。因此说，反复公投的目的就是要向美国表达一个民意，那就是希望加入美国、成为美国的一个州。五次公投的结果数据也很清晰地反应出这一点。在波多黎各看来，最佳选项是成为美国的一个州，其次是维持现状，最后是完全独立。归根结底，美国和波多黎各之间的根本分歧在于，美国倾向于主张维持现状，而波多黎各倾向于加入美国、成为美国的一个州，其他的都是次要分歧。

从历史上看，但凡曾经享有自治权利的地区或国家，在经过一段时间的过渡后大都实现了完全独立。譬如，南非于1910年实现自治并于1961年退出英联邦建立完全独立的共和国、新加坡于1959年实现自治并于1965年实现完全独立、塞内加尔于1958年实现自治并于1960年实现完全独立等等，即使是当今的澳大利亚、新西兰、加拿大、巴布亚新几内亚以及圭亚那，它们都在英联邦内部获得了独立，成为了名副其实的主权国家。[10]84但是，现在波多黎各的问题在于，其多数民众不支持改变“现状”，走向“完全独立”，所以，这个问题也不完全是一个美国阻挠其“独立”的问题。客观地说，如果波多黎各坚定地走向完全独立，美国也未必会竭力阻拦，这可以从美国对波多黎各政治地位问题的积极表态上得到印证。譬如，1998年9月17日，美国参议院通过了众议院提交的279号议案，该议案理解并支持在美的波多黎各移民有权表达自己对波多黎各未来政治身份的关心，同时允许波多黎各于1998年年底举行公投解决其政治身份问题。波多黎各身份法案（the Puerto Rican Status Act）要求公投结束后，波多黎各应该有一个12年的过渡期来调整其新的政治身份。根据美国国会相关法规，国会乐于接受基于宪法有效性的波多黎各民族自决方式，规范化的自决程序使国会有理由相信波民众对于其政治身份可以作出明智的选择。[11]266-267美国宪法第四条第三款规定：“国会得准许新州加入联邦，如无有关各州之州议会及国会之同意，不得于任何州之管辖区域内建立新州；亦不得合并两州或数州，或数州之一部分而成立新州。国会有权处置合众国之属地及其他产业，并制定有关这些属地及产业的一切必要的法规和章则；本宪法中的任何条文，不得作有损于合众国或任何一州之权利的解释。”[12]594根据美国宪法的上述规定，国会有权决定波多黎各的政治身份，国会必须履行其道德和法律义务给予波多黎各民众民族自决的权利，同时就波多黎各政治决议的规范化予以授权。

当然，美国在处理国际事务时经常言行不一，也是一个不争的事实。尽管口头上同意，但未必在实际行动上真正支持。未来波多黎各问题的解决，美国需要担负重要的责任。从美国三权分立体制的具体分工来说，美国宪法中的联邦财产和领地条款赋予国会管理美国海外领地的专属权力，并交由国会参众两院各专门委员会全权负责波多黎各事务，因此，国会就成为了决定波多黎各事务的最高权力机构，未来波多黎各政治问题的解决还取决于美国国会的态度与决策。当然也不否认，美国总统的权力以及波多黎各政党纷争的局面也对波多黎各政治问题的解决产生了较大影响。[10]86

五、为何波多黎各能而台湾不能

有些台独人士认为，波多黎各作为美国的殖民地延续状态，它可以选择加入美国，或者独立建国，或者维持现状。那么台湾以前是日本的殖民地。既然这样的话，台湾也可以像波多黎各一样，自由选择自己的未来地位和前途：或成为美国的第51个州，或加入日本，或独立建国。笔者认为，这种说法纯属混淆是非。

第一，波多黎各问题和台湾问题是性质不同的两个问题。前者是一个涉及国际法上的自决权的问题，而后者是一个国内法上的主权不可分割的问题。目前台湾是中国领土的一部分，不是任何一个国家的殖民地，而是中国境内存在的一个与中央政府对抗的事实上的政權，不具有国际法上自决权的主体资格，所以，台湾未来地位的解决所依据的是国内法（宪法）而非国际法，需要由两岸双方在一个中国框架内通过协商谈判来解决，国际社会不可介入。台湾之于中国，与波多黎各之于美国，是性质不同的问题，没有任何可比性。所以，波多黎各可以公投其政治地位问题，但台湾则不可以通过公投来表决其政治地位问题。

第二，波多黎各和台湾是地位不同的两个实体。相对于美国，波多黎各在整体上是一个国家，至少是一个单独的政治实体，只不过其主权行使受到了某些限制、是不完全主权国家而已。波多黎各未来政治地位的解决可以通过公投向美国表达自己的意愿，而且这个意愿是全体波多黎各人民经过公投的结果。然而，台湾则不同，它是中国领土的一部分，不是一个单独的政治实体，它不能单方面提出涉及领土主权变更的诉求，因为台湾领土的主权所有权属于海峡两岸的全体中国人。

第三，波多黎各自决性公投与台湾分离性公投是性质不同的两种公投。波多黎各的殖民历史并没有彻底终结，它从美国的殖民地变为目前的海外领土，虽然在去殖民化的道路上向前迈进了一步，但仍没有彻底完成去殖民化的任务，其发动自决性公投是为了完成这一任务，所以其公投是受到国际法支持的，是合法的、正当的行为。而台湾问题则不同，尽管台湾以前曾是日本的殖民地，但在1945年日本将其交还中国以后，台湾被殖民的历史已经宣告终结，它不存在去殖民化的任务。正因如此，在联合国公布的殖民地名单中就没有“台湾”的名字，所以台湾不能够发动关涉领土变更的公投。其实，台湾所谓“自决性公投”实质上是分离性公投，只是打着自决权的名义来从事分离，为其分离行为增加合法性而已。

通过对波多黎各公投案例的解析，我们可以更好地把握自决性公民投票的适用原则及各种规则，以防自决权被分离主义势力曲解、滥用。从理论上说，自决与分离是不同的，前者是合法的，受国际法保护；而后者在国际法上不被支持，在国内法几乎不被允许。但自决权经常被“台独”分离主义势力借用来粉饰其分裂行为的合法性，这种“伪自决权”具有一定的迷惑性和煽动性。对此，我们应保持警惕。

[参考文献]

[1]《波多黎各1976年公投统计结果》，详见：http：//en.wikipedia.org/wild/Puerto_Rican_status_referendum，_1967。

[2]《波多黎各1993年公投统计结果》，详见：http：//en.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rican_status_referendum，_1993。

[3]陈隆志、陈文贤主编：《国际重要公民投票案例解析》，台湾新世纪文教基金会、台湾联合国研究中心2010年版。

[4]《波多黎各1998年公投统计结果》，详见：http：//en.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rican_status_referendum，_1998。

[5]《波多黎各2012年公投统计结果》，详见：http：//en.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rican_status_referendum，_2012。

[6]《波多黎各2017年公投统计结果》，详见：http：//en.wikipedia.org/wiki/Puerto_Rican_status_referendum，_2017。

[7][英]詹宁斯、瓦茨：《奥本海国际法》（第1卷第1分册），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版。

[8][美]安哥尔﹒科利亚多-施瓦茨：《美国最后一块殖民地：波多黎各》，陆静怡编译，九州出版社2012版。

[9]冯俊扬：《波多黎各能否成为美国的第51个州》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/world/2017-06/12/c_1121128444.htm。

[10]师嘉林：《波多黎各政治身份问题初探》，《武陵学刊》2017年第5期。

[11]师嘉林：《1998年公投后的波多黎各教育困境》，《当代教育实践与教学》2016年第8期。

[12]朱福惠、胡婧：《世界各国宪法文本汇编》美洲、大洋洲卷，厦门大学出版社2015年版。

Abstract： From 1967 to 2017， Puerto Rico has held five referendums on its future political status. One of the key issues is to become a state of the United States. However， no matter what the outcomes of the five referendums are， the United States has consistently refusing Puerto Rico for its own good. For the time being， although Puerto Ricos relation with the United Sates is not purely the relation between colony and suzerainty， it has the characteristics of this kind of relation. Puerto Ricos referendum is fundamentally a self-determination plebiscite， but with the characteristics of referendum. Some of the Taiwan pro-independence activists advocate that the Puerto Rico model is applicable for Taiwan， saying that Taiwan can join the United States or Japan through referendums， which is an utterly ridiculous statement confusing the different nature of Puerto Rico issue and Taiwan issue.

Key words：Puerto Rico； referendum； “Taiwan Independence Referendum”

（责任编辑 孙俊青）