江苏北部地区农村民生存在的问题及改善路径研究

于水 马智源

摘 要：基于当今国内民生研究的理论与实践，结合田野调查与案例搜集，对当前从中央到地方政府实施的民生政策进行科学归纳与梳理，发现被调查地区的农村民生存在五大难点问题，即教育、医疗、养老、住房、环境这五个方面。农村教学风气差，师风师德建设滞后；村民对新农合缺乏认知，盲从缴费；农村养老服务和设施不健全，养老机构少、收费高；村民住房水平参差不齐，改造、扩建难；村民缺乏环保意识，生态环境缺乏治理等成为农村民生水平难以提高的典型障碍。解决这些问题，需要将公平、民主与法治理念持续嵌入公共政策的顶层设计，需要倾听民声呼唤，平衡各地区发展，逐步推进并实现农村基本公共服务均等化，从而补齐农村民生短板。

关 键 词： 江苏北部；农村民生；问题；改善路径

一、引言

从历史的发展演进来看，我国农村民生问题的解决已不仅仅止步于满足广大农民的日常生产生活需求，而更多的是从整个城乡社会发展的角度来大力实施民生建设，从而满足广大人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的多样性需求[1]。目前，我国已稳步解决十几亿人的温饱问题，总体实现小康，不久将全面建成小康社会。然而，全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任務在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。

2017年，习近平在党的十九大报告中指出，面对世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球性问题加剧的外部环境以及我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化，十八大以来的五年，可以说是党和国家发展进程中极不平凡的五年。中国特色社会主义的新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，民生领域存在不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题，农业、农村、农民问题则是关系国计民生的根本性问题[2]。

二、文献回顾

“民生”一词，最早出现在《左传·宣公十二年》中，“民生在勤，勤则不匮”。而《辞海》中对于“民生”的解释则是“人民的生计”，在中国传统社会中，民生一般指百姓的基本生计[3]。当前，学术界对于“民生”一词的界定各有侧重，角度不一。有学者从社会建设的角度来解释民生的内涵，认为民生是指以政府为主导，在社会组织以及社会成员的共同努力下，以尊重人的基本权利为前提，建立健全公共服务体系，保障人民的良好生存状态、发展生活环境和生活质量（陈智，2013）。民生既是一个关涉民众生存、生计的概念，又是一个与人权、需求、责任有关的概念。从人权角度看，就是人的全部生存权和普遍发展权；从需求角度看，民生是指与实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求；从责任角度看，即党和政府施政的最高准则（董田甜，2015）。因而，本文所指的民生即民众的日常生活水平，包括衣、食、住、行、科、教、文、娱等内容，由这些内容支撑的指标体系则是衡量党和政府执政效力与民生治理能力的重要依据。

国内有学者认为，可以把底线公平理论作为我国民生发展的理论基础。底线公平理论本身并非舶来品，它是由中国社会科学院社会学研究所所长景天魁于2004年提出。底线公平即应该做到且必须坚持的公平。该理论主张立足我国的基本国情，以广大人民群众最迫切、最基本的需求为出发点，构建一种具有社会认同与普适性的底线公平。底线以下体现的是权力的一致性，属于公共财政确保的领域；底线以上体现的则是权力的差异性，主要靠市场调节。底线公平并不等同于“低度公平”，而是使中国既能够实现可持续发展，又能保障社会公平 [4]。同样，民生发展中的公平也有特定的范畴与原则界限。邓小平曾提出，要允许一部分地区、一部分人先富裕起来，由先富带动后富，把共同富裕作为中国人民的最大民生。共同富裕不等于同步富裕、同等富裕、同时富裕，完全均等、平均的共同富裕也是不存在的。因而这种公平是以提高总体民生水平为目的而提出的，是相对公平而非绝对平均，即应用于社会领域的补偿性正义，以保障所有社会成员的基本生存需求，优先考虑的是最基本的民生难点问题，强调的是政府职责，即保障社会基本公平正义、改善社会民生，政府部门责无旁贷。

农业发展的水平关系到农民生活水平的高低、整个国家民生建设的目标能否实现以及我国广大农村地区能否保持社会稳定[5]。从这一点上来说，改善农村民生则显得尤为重要。另外，我国的民生问题是在人口老龄化加剧、城乡差距拉大、生产力水平仍然较低的大环境背景下与日俱增的，民生工作的公平就在于实现政府、社会与个人责任的统一，最终共享社会发展成果。实现共同富裕和社会的公平正义，使人人共享人生出彩的机会，共享梦想成真的机会也是习近平民生观的重要价值理念和追求[6]。

三、调查方法与结果分析

（一）调查方法

中国民生问题涉及的十一项指标，包括生活满意度、收入、消费、就业、教育、医疗、养老、住房、环境、食品安全、政府服务。2017年7—8月，笔者主要在江苏北部地区的S县进行入户调查，采用实地观察法和结构式访谈法获取信息，对240户受访家庭进行深度访谈，240个受访户分别来自S县的5个农村。在经济并不发达的苏北农村地区，农村的受访家庭生存与生计问题大都存在着一些共性。因而本文以笔者实际入户调查的S县的5个农村为例，综合调研工作中获得第一手研究资料，对苏北地区农村的民生问题展开阐述与合理分析。

（二）农村民生存在的问题

1. 教育：村内小学教学风气差，师风师德建设滞后

据调查，农村内的小学，教师师德差，存在严重的乱收费现象。小学教师教学内容课上不教，却在课后设置补习班，学生不得不缴纳额外的补习费，人均200元。教师上课对学生的座位安排也存在严重的歧视与不公平现象，教师有偿收取额外费用，学生才能得到一定的优待与重视。

对此，通过搜集2015年—2017年各部门有关“教师有偿补课”的政策文件及管理举措，发现：从中央到地方，各级政府均有通过制定各类科学、严密的规章制度、规范性文件等来保障农村贫困家庭子女有学可上，并也采取了许多措施来提高农村教学质量，改善不良风气。但这些看似公开、客观、严谨的政策措施并未起到立竿见影的效果，它并没有从根本上提升T园村村民子女的受教育质量，教师师德差、学生遭受不公正待遇、课业负担重、教师有偿补课等现象覆盖面广，给当地教育发展造成诸多负面效应。

因此，良好的公共政策未必能够带来令人满意的执行效果，地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以保障。毋庸置疑，维系政府组织生存的基础不仅仅是法律、制度等刚性规定，更关键的要素还在于各级政府机构如何灵活、高效地贯彻落实各项制度和政策。只有政府科学合理地执行政策，政府执行力才能得到提高，坚强有力的政策执行者、科学可行的政策执行计划也是提高政策执行效果的必要条件。

2. 医疗：村民对新农合缺乏认知，盲从缴费

在医疗保障方面，被调查地区的受访户均已参加新型农村合作医疗，但根据与农户进行深度访谈，发现：小学及以下文化程度的农户并不清楚新农合的实際作用，只知道每年需要缴费。据笔者调查，现有的相关宣传多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上，并没有树立起农民的风险意识，也没有突出重点，政府相关部门没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上。许多农民并没有真正了解新型农村合作医疗制度的意义，他们仅从自己短期得失的角度考虑，由于自己身体好，生病住院的概率低，没有必要花“冤枉钱”。

2017年，各级财政对新农合的人均补助标准在2016年的基础上提高了30元，达到450元，农民个人缴费标准在2016年的基础上提高了30元，原则上全国平均达到180元左右。新农合还规定，参加新型农村合作医疗的农民需要在定点的市县、乡镇的医院内就医才能报销。但是，对于外出务工的农村居民来说，由于常年在外地打工，倘若在外地生小病，就只能在打工所在地选择就近看病，这样一来，参加新型农村合作医疗就无法享受到实惠，这无疑也会降低其参与新农合的热情与积极性。

就制度设计而言，新型农村合作医疗保险在顶层只有一般文件，没有规范性文件，农民要想查找地方文件很困难，就连相关工作人员对政策的理解也是模糊的。因此，农村医疗医疗保障制度缺乏顶层设计，难以全面有效地解决农民看病贵、看病难、医保报销比例不一、报销不及时等问题。

3. 养老：养老服务和设施不健全，养老机构少、收费高

通过观察和访谈，发现： S县的5个村鲜有修建如棋牌室、文化活动室、健身场所、康复设施、老年日间照料中心、老年食堂等方便老年人使用的设施设备，该地的养老设施和服务并不能满足当地老年人的需求。

经过进一步访谈还发现：传统的“养儿防老”的观念在农村也已经发生改变，人们对于未来养老已不再一味地将希望寄托在子女身上，更多的是转向自我养老。然而，相对城市养老服务而言，农村地区养老服务则差距甚远。2017年，我国养老金融50人论坛建立了中国人口长周期一般均衡的模型，它预测出三大有关未来我国人口老龄化趋势的特点，一是老化得快，即老龄化增长速度变快；二是老年人性别比例不均衡，女性老人多于男性老人，原因在于女性寿命比男性更高；三是城市老年人口低于农村，城市发展规模与老龄化速度成反比。这也标志着未来“失独”、“丧偶”、“独居”老人将占据庞大的老年人口比例，同时随着新型城镇化进程的加快，大量农村人口将向城镇转移，生活水平较高的农村老人也将迁入城市养老，因而城市养老服务的供给也将发生巨大改变。

近年来，党中央、国务院越来越重视我国养老服务的发展，每年都要出台不少与养老服务相关的政策文件。从已出台的各项养老服务政策可以看出，政府的责任更多的是支持、引导和调节，本着“保基本、兜底线”的原则，勇于创新体制机制，着力激发社会活力，将发展养老服务业的“主角”转变为多元化的社会力量。养老服务作为一种准公共品，如果按照传统的“大政府、小社会”养老供给模式，仅靠政府投入，势必会出现公民依赖、外部不经济、区域发展不平衡、成本——收益无效率、资源浪费、人员短缺、寻租行为等制度缺陷和问题，不仅导致原有的社会供给水平难以维持，新增的养老服务需求又难以填补。因此，引入市场竞争机制、创新公共治理模式，由政府、市场、社会、社区、家庭以及个体共同承担社会养老责任，当务之急便是要进一步明确政府职能所在，重新界定政府责任。

4. 住房：村民住房水平参差不齐，改造、扩建难

S县村民们居住的大都为农村自建房，村民在住房条件方面差距大，高层楼房与简陋平房对比鲜明。据了解，农民改建、翻新住房受到限制，具体原因村民却不知情，导致既买不起房，又无法通过扩建来改善住房。办事难、上访难，难以通过正确的渠道获得有用的信息，使村民们常常处于被动状态。

通过查阅相关资料，发现：2016年，S县住建局便公开发布了有关农村危房改造的一些政策，规定农村危房改造应达到最低建设标准的要求，改造后的农房必须建设面积适当、房屋结构安全、基本功能齐备。规定原则上，改造后农房户均建筑面积控制在60平方米以内，各乡镇可根据家庭人口数量适当调整，3人及以上农户人均建筑面积不小于13平方米，但不得超过18平方米。另外，S县危房改造还规定了分档补助的标准，即翻建新建每户补助20000元，修缮加固每户补助14000元，外加安排危房鉴定、农户纸质档案、信息系统管理等项目成本费每户100元。在此基础上，S县农村危房改造工作领导小组还出台了《2016年农村危房改造工作实施方案》，要求各乡镇严格按照文件要求全面推进农村危房改造工作，坚持“六级”“四部门”联动审核危改户信息机制，即危改户审批必须通过个人申请、村委会评议、公示、（民政、残联、扶贫办）审核、乡镇意见和县危改办“六级审批”以及县民政、残联、扶贫办、县危改办“四个部门”的审核，确保每户危改户基础信息审核无误。S县2016年农村危房改造目标任务为136户，其中修缮加固为24户、翻建新建为112户，全部为建档立卡贫困户。

不难发现，这看似天衣无缝的规划安排和任务指标背后，一味的赶指标、出政绩，实际上是过度强化了行政审批，导致行政效率低下。因此，改革行政审批制度，是厘清政府各部门职能，提高政府行政能力的重要途径。树立和落实科学发展观与正确政绩观，才能促使政府进行高效的行政管理、加强对社会资源的合理配置。通过规范行政审批行为，不仅有利于建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，而且有利于增强政策信息的透明度。

5. 环境：村民缺乏环保意识，生态环境缺乏治理

观察发现：被调查地区的河流、池塘、水渠等水体质量已经被严重污染变质，水草、藻类丛生。生活垃圾处理不得当，村民缺乏环保意识，垃圾处理不当，随处可见。即使出现重污染天气，村民也不会采取如带口罩、减少外出之类的特别行动。

由于村民自身知识能力的限制，其对化肥、农药的使用和控制还是不合理。虽然总的看来，农村当地的绿化覆盖率较高，但空气质量却极为不佳，除化肥农药的不规范使用外，也与农户长期饲养家禽且牲畜粪便处理不当有关。进一步调查还发现，S县农村的养殖业尚未形成较大规模，且农户主要依靠传统养殖方法，每户平均养殖2～5头牲畜，由于农村基础设施不够健全及当地农村居民环境保护意识缺乏，使得养殖过程中产生的廢弃物随意堆放在室外，堆放在室外的废弃物受天气变化的影响，一方面会破坏土壤的结构、污染水资源及大气，另一方面也会对当地居民整体的居住环境造成污染，不利于当地居民的生产生活，被污染的土壤、水资源及大气都会对当地居民身体健康造成威胁。此外，被调查地区随处可见的露天厕所也是造成粪便乱推、空气质量下降的因素之一。

再有，村干部决策与群众实际需求常常难以接轨，缺乏精英领导班子，一些被村干部临时拉来执行任务的兼职人员素质不高，人员更替频繁。尤其是在苏北地区的农村，大多属贫困县（市），百姓生活处在衣食有保、经济稍有节余的水平。农村环境治理工作通常没有主管领导，也没有专职工作人员进行长效治理，加上民众欠缺环保意识和必要的环保知识，导致农村的生态环境每况愈下，逐渐演变成“脏、乱、差”的局面。

四、改善路径及对策建议

（一）不断加强公共政策的可行性与科学性

首先，公共政策存在的本质就在于发现并解决社会问题，实现社会资源与价值的重新分配与调整。公共政策执行有效与否，事关政府的公信力。譬如，在T村教师有偿补课问题上，从教育部到教育局都出台了相关政策文件来治理该问题，但在实施政策过程中，政策执行主体仅做表面文章，象征性地搞个政策宣传而不务实际，敷衍塞责，导致政策最终成了一纸空文，教师收取红包、谋取私利等乱象反而成为农村当地的一种“常态”。因而针对此类政策执行偏差问题，可通过完善相关管理体制、强化监督控制、加强舆论宣传等途径来解决，同时要避免矫枉过正。

其次，科学的公共政策理念必须以公平为依托，公平是人际关系和谐的重要前提，也是社会稳定的基本保障。没有公平的制度安排，社会便难以进步，民生不会发展，政治不会稳定。譬如，在养老金问题上，不同人之间的养老金水平差距大，造成群众心理不平衡，出现太多不满情绪。我国的基本养老保险制度要求公平和效率的统一，但是，统筹层次低拉大了各地在缴费和待遇水平上的差距。在基本养老金地方统筹的情况下，养老金水平出现分化，这实际上不符合或者说违背了基本养老保险的基本精神，基本养老保险追求的是公平，实现有效的互助供给。

再者，民主决策是现代政府施政执政的永恒话题，没有民主决策的政策是不具有生命力的，没有民情民意的政策是难以实施的。民主决策是实现各方利益进行表达、博弈与平衡的有效手段，是维护政府权威、提高政府决策可信度的科学途径，也是现代政府进行决策的基本要求。因此，村民民主决策不能流于形式，领导干部要从群众中来到群众中去，倾听群众的呼声，尊重民意，坚持为人民群众办事。

最后，坚持法治优先，法治既是社会和谐、民族复兴强有力的武器，也是公共政策获得合法性、提高执行效果的根本前提。法治要求政府的行为要依法进行，政府的决策要依法执行。目前，无论是在农村教师收费乱象还是在农村生态环境治理方面，相关规章、规范性文件不少，但仍然比较分散，缺乏系统性，条文规定较为笼统，不具备针对性，有些还未上升到法律层次，缺乏一定的高度与说服力，也导致政策实施效果大打折扣。

（二）立足民生之需，提升政府办事效率

要持续改善民生，提高民生满意度，就要保持国民经济的合理增长，增加就业机会，提高收入水平，增加民生投入，加强舆论宣传和引导，让城乡居民切实受益，切实感受到政府加强民生工作的努力[7]。

当今社会，重视效率并拥有一套高效率的行事作风真的很重要。反之，不重视效率，浪费的则是时间、金钱、人力、物力。因而去除不必要的审批，简化政府办事流程，从整体上提升其行政效率，就要去除无效率的管制。除此以外，还要对县乡一级的政府落实简政放权情况进行督察，确保各项行政体制改革措施在基层落实到位。加强对农村基层政府公务人员的培训，提高其为民办事和与民沟通的能力，村领导干部处理问题要向专业化水平靠拢，懂得灵活变通且行之有效。譬如，在农村医保报销问题上，各层级政府要避免各自为政、条块分割，避免同样的人，却有若干种对待，需要尽快进行顶层设计，最好能有一部关于新型农村合作医疗的法律，最低限度也应该有一部行政法规来做出对诸如交费数额、交费时间、收费人员、收费前告知、签约后收费、报销起付线数额、封顶线数额、报销比例、报销项目、不予报销的项目、报销所需证据的种类、转院制度、维权程序的规定，对于全国统一规定影响公平的部分，也应由省级立法机关制定规范性文件，最好是地方法规，便于农民对自己的行为有预见性，少走弯路。

（三）逐步推进并实现农村基本公共服务均等化

基本公共服务均等化，顾名思义，就是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，也就是人们生存和发展最基本的条件的均等 [8]。不可否认，农村地区由于缺乏必要的基本公共服务资源，拥有的极少数资源又无法被妥善利用，这无疑极大地影响了农村基本公共服务的质量。

因此，农村地区要想具备高品质、有保障的基本公共服务，除了政府要努力加大对农村的投入外，还应该考虑集中整合农村现存的有限的基本公共服務资源。农村青壮年人口大量涌入城市，留下妇女、老人和儿童，形成“空心化”现象，这也导致农村的基本公共服务资源闲置，尤其是人力资源、基础设备、设施等使用率低，有被“浪费”的嫌疑。在医疗服务方面，小型村卫生诊所的医疗设备、器材、床位设置等资源也较为匮乏，医疗水平也较为落后，相比村卫生诊所，村民们还是更倾向于到县市级的大医院就诊。虽然总体而言，社会保障覆盖面已经扩大，但实际上，新型农村合作医疗保险主要是为大病而统筹的，一般疾病是被排除在外的，而且人均报销额度低，鉴于当前“看病贵”的大背景，一般疾病用药费用依然很高，经济困难群体根本承受不起这样的高价，所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。

推进与实现基本公共服务均等化，事关国计民生，尤其是农村地区，从如今城乡发展差距的现实境况来看，当前农村地区既是实现公共服务均等化目标的重点和难点，同时又是实施基本公共服务均等化的突破口。我国农村民生问题发展到今天，政府和社会各界为农民提供的基本公共产品有限，基本公共服务更是难以精准到位，已成为制约农村农民生存发展的突出矛盾。因此，改善农村民生现状，需要政府从宏观上树立新的政府行为理念，做好组织管理和评估工作。在具体层面更要制定统一规划，最好以法律的形式严格标准。实现农村基本公共服务均等化，必须从我国农村现实问题出发，强化政府职责，进一步完善农村基本公共服务均等化的体制和机制。

参考文献

[1] 张煜.建国以来党的农民民生建设历程及历史经验[J].社会主义研究，2014（1）：89-95.

[2] 张建利.实录：习近平总书记在党的十九大的报告[EB/OL].（2017-10-18）[2017-12-18]. http：//news.youth.cn/sz/201710/t20171018_10888424_5.htm.

[3] 董田甜.江苏民生政府治理的理论意蕴与实践逻辑[J].江苏大学学报（社会科学版），2015，17（3）：85-92.

[4] 景天魁.底线公平福利模式[M].北京：中国社会科学出版社，2013：168.

[5] 王芳，晏玉珍.邓小平民生思想的基本内涵、特征和重大价值[J].人民论坛，2013（26）：188-190.

[6] 刘开法.习近平的民生观研究[J].前沿，2013（06）：4-7.

[7] 国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组，张玉台，吴晓灵，等.我国民生发展状况及民生主要诉求研究——“中国民生指数研究”综合报告[J].管理世界，2015（2）：1-11.

[8] 郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报，2013，27（1）：145-154.