“互联网+”背景下地面公共交通的政策与法规探究

徐铭勋

[摘 要]解决好城市出行问题，地面公共交通占有重要地位。在改革发展中应将“互联网+班车”新业态纳入城市公共交通统筹考虑，完善公共交通地方性法规和相关配套文件体系。在法规政策等方面，借鉴香港在市场化运作、专营权制度及运营监管中的有关经验和教训，在法规制定上确立地面公共交通运行的基本制度，开展长期政策研究，充分利用“互联网+”新技术完善监管，并在具体政策法规中对线路规划调整制定客观科学的方法，从而构建起满足新时代城市居民需要的安全、便捷、高效、绿色、经济的地面公共交通服务体系。

[关键词]“互联网+”；公共交通；交通拥堵；城市出行；地方法规

[中图分类号]F572[文献标志码]A [文章编号] 1672-4917（2018）02-0110-07

世界主要城市都面临巨大的交通运输压力，如果能向居民提供方便、快捷的公共交通，将减少小汽车出行从而降低交通拥堵和大气污染。习近平总书记在北京考察时指出：“北京如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。”[1] 北京的人口约为香港的3倍，而汽车保有量约为香港的8倍①。在有关世界城市交通研究中，香港的公共交通排名位于首位，而北京的排名则位于28位②，这反映出北京的公共交通服务虽然已经达到世界主要城市的平均水平，但仍然可以向其他先进城市学习借鉴，以满足城市中各个地区和群体对公共交通的不同需求。在各类公共交通运输方式中，近年来，地面公共交通虽因地铁的建设而载客总量比重有所下降，但仍然有极其重要的地位。以北京为例，地面公共交通量约占公共交通总运量的46.9%③。因此，推进地面公共交通的发展，通过加快改革以满足城市不同区域、人群的公共交通出行需求，促进公共交通服务的创新和均衡发展，是实现以北京市民最关心的问题为导向，降低城市交通拥堵、大气污染的一条重要路径。一、北京市地面公共交通行业的发展现状

（一）传统公共交通行业的发展现状与存在的问题

1. 北京市地面公交行业的基本数据

北京市区地面公共交通主要由两家企业运营，一家是北京公共交通控股（集团）有限公司（以下简称公交集团），另一家是北京祥龙公交客运有限公司，二者均为国有企业。其中，公交集团2016年有运营车辆29515辆，运营线路1020条，客运量36.11亿人次。④祥龙公交公司运营公交线路32条，运营车数1413标台，年客运量2亿人次。数据参见北京祥龙公交公司网站，http：//www.xlbus.cn/list.php？fid=41，2017年11月1日访问。远郊区线路除前两家公司外，部分远郊区有经营本区内线路的公司。

2. 地面公交客流量显著下降

“十二五”期间，北京地面公交客运量有较明显的下降。随着北京市轨道线网规模不断扩大，地铁客运量增加较快，对地面公交分流的作用明显，公交电汽车呈波动下行态势。2014年，全市完成公共电汽车客运量约477180.26万人次，比“十一五”末降低1.5%，公共电汽车日均客运量达1284万人次，比“十一五”末下降2.7%，公共电汽车最高日客运量达到1532万人次，比“十一五”末降低1%。北京市地面公共交通全年客运总量，2012年峰值时为51.5亿人次，2016年为36.9亿人次数据参见北京市统计局、国家统计局北京调查总队：《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》《北京市2016年国民经济和社会发展统计公报》。注：此处数据与两家公司合计数不一致，公交线路数与北京市交通委公布数据不一致。，累计下降达28.35%。

3. 地面公交线路调整与覆盖需要更加科学的规划

2012—2016年，5年间北京市优化调整地面公交线路累计达752条，年均150条以上，大致相当于北京市4/5的地面公交线路都曾在过去5年间经历过调整。数据根据北京市政府网站“首都之窗”及北京市交通委网站公布的有关数据统计，其中2016年调整公交线路共188条，2015年共134条，2014年共136条（不含定制公交班车76条），2013年共144条，2012年共150条。如此大规模的调整地面公共汽车线路，在世界上恐怕也没有其他城市可以相比。这一现象背后存在着几方面的原因和问题，一是反映了北京市地铁快速建设对地面公交线路调整有重大影響；二是反映了城市发展扩大、居民出行需求与历史形成的原有线网不够匹配；三是一些线路反复调整，部分路段在没有地铁覆盖的情况下线路调整过多；四是高峰时段地铁满载率过高、超负荷运转[2]，地面公交线路布局缺少分流与应急后备功能。这一现象反映出大规模的调整缺少数据测算支撑和科学规划，没有缓解城市公共交通结构性的矛盾。

4. 地面公交的票价与补贴机制缺少“弹性”

北京市现行的公共交通票制是2014年年末开始实行的，价格机制属于政府定价模式，在确定以后是刚性的，企业不得调整和改变政府定价，否则属于违反《价格法》的行为。政府依据刷卡数量，更新车辆、新能源车燃料等项目给予公交企业补贴，估算每年达百亿元以上估算数据参考《北京市2017年预算执行情况和2018年预算（草案）》第83页，http：//caizheng.beijing.gov.cn/library/134/123/128/556442/1536530/index.html，2017年公共交通运营补助执行数额为2，379，269万元（此处未区分地面公共交通与轨道交通）；陈斯、宋立伟：《公交财政补贴去向首公开》，《法制晚报》2015年1月23日。。而在此框架下，有时候企业有可能为了车辆周转便利等原因而将一条线路拆分成两条或更多条线路，这种做法增加了乘客的换乘次数和乘车费用，造成了乘客的不满，企业也不能在这种情形下减免换乘的费用；而节假日在前往长城等旅游景点的线路上，游客排起长队的现象也屡见不鲜。票价缺乏适度变化，既影响了企业运营的积极性，又不能给乘客提供更多的优惠政策。对于班次密度问题的改善，公交运营企业往往没有很强的动力，反而为了营利将原本在公交线路运营的车辆抽调到高价格的各类班车线路上，变相规避政府定价制度，也同时减少了已有公交线路的配车和频次。

5. 公共交通法规建设亟待加强

目前，公共交通法规还不完善，2007年国务院法制办曾就《城市公共交通条例（草案）》征求社会各界意见，但最终无果。目前仅有交通部2017年新发布的一项部门规章《城市公共汽车和电车客运管理规定》替代了原建设部公布施行的《城市公共汽电车客运管理办法》。这一新规章完善了行业发展、市场准入等问题，能够引导社会资本进入本行业，有利于增加服务供给、强化市场竞争、改善服务质量。北京市始终没有对此进行过地方性立法，因此在行业运行机制等基础性问题上仍存有空白，影响经营者按市场需求满足居民多种多样的出行需要。近年来，北京市政府先后发布了《关于加快公共交通发展提高服务和管理水平的意见》《关于建设公交城市提升公共交通服务能力的意见》等文件，但这些文件主要是确定了工作任务和目标，而在线路设置等方面尚缺少系统性及科学客观的评价规范和指引。对于城市公交设施配套建设的规定也散见于《公共租赁住房建设与评价标准》等各类规划和建设的文件、标准中，而在实践中，相关配套公共交通设施的“历史欠账”更是屡见不鲜。

（二）“互联网+公共交通”的发展现状及其挑战

1. “互联网+公共交通”的发展现状

目前，交通行政部门在大客车运行管理中按照旅游包车、省际客运和城市公交三大部分开展行政管理。经过几年的发展，在大客车运行领域出现的新业态可以统称为“互联网+班车”，其中城市通勤服务是其主要业务。2015—2017年期间，定制公交、嗒嗒班车、哈罗同行、滴滴公交、接我云班车是行业中规模较大的企业由于行业发展整合较快，公司名称与线路数据经常变化。，提供了大量的通勤班车线路和地铁接驳线路。根据笔者2016年6月至12月期间对相关经营“互联网+班车”的企业进行的统计，主要企业包括北京公交集团的定制公交约有147条线路，滴滴公交约有140条线路，嗒嗒班车约有90条线路，哈罗同行约有40条线路，还有其他公司的一些线路，大致估算总计约有超过500条班车线路由于往返线路不相同，此处的统计线路条数均为单向。。

2. “互联网+公共交通”新业态的类型划分

这些公司开行的班车均采用网络预约和支付的方式，服务类型可划分为：（1）上下班通勤型班车：以较长距离上下班通勤为目的，定点定时运行、提供一人一座、快速直达的班车服务，价格高于地铁。（2）短距离接驳型班车：上下班高峰时间在地铁站与办公区或居民小区之间开行，价格一般为两元左右。（3）假日旅游型班车：于节假日在北京市区与周边景区之间提供的定点定时往返服务，如冬季开通去往滑雪场的线路，夏季开通去往远郊风景区的线路，价格高于公交和长途汽车。这些“互联网+班车”大多仅通过移动端经营，但有部分线路还似传统公交般设置了站牌，这从一定程度上反映了其与传统公交的竞争关系。

3. “互联网+公共交通”发展面临的主要问题

此类新兴业务，一定程度上弥补了部分地区依靠传统公交系统“走不了”和“走不好”的难题。通勤班车主要集中于地铁未通达而公交服务相对稀疏的城郊地区，如处于北京五六环居住密集区域与城市工作区之间。比地铁和传统公交更加舒适的乘坐环境，是吸引乘客的重要因素；同时对于大城市而言，数十人同乘一车也符合集约交通、绿色出行的导向，有利于减少拥堵和大气污染。

这些新兴“互联网+班车”的服务提供企业，在运营发展中都面临着不少问题，一是“互联网+班车”尚未被界定属于哪一类的运输服务，没有确定的管理制度和措施。二是这些企业大多存在资质上的障碍，既没有《道路运输条例》所规定的客运资质，也没有城市公共汽车运营的许可。长期以来，公共交通作为市政公用事业，由地方政府出资的公交公司或类似企业以公益性质运营。但是随着市场经济的发展，也有不少企业希望进入这一领域，但目前还没有这方面的市场准入路径。三是目前缺乏行业管理规范，由于大客车运营涉及乘客较多，无论是运营的安全性、可靠性，还是服务的规范化方面，事关众多乘客的切身利益，但目前从法规政策方面尚缺少具体文件、无章可循。四是公交传统业务与班车新业态的关系。传统公交企业经营班车业务在一定程度上会影响主业，传统公交企业可以开拓新业态，但会影响社会资本进入公共交通行业。传统公交企业不宜使用政府补贴资助来购买运营的公交车参与以营利为目的班车运营，这直接减少了上线运营的公交车线路，影响高峰时期的班次密度，也违背了财政资金补贴公交事业的初衷。

二、香港特别行政区的相关政策法规及与北京的比较

（一）香港地面公共交通的政策法规情况

1. 香港地面公共交通的基本情况

香港特别行政区的地面公共交通共有5家专营巴士公司在全港运营，共计约有5800辆巴士提供每日约74000个班次的服务

[3]。香港总面积约1108平方公里，已发展的土地面积约为总面积的24%，即约266平方公里，人口约738万。而北京市总面积约为1.6万平方公里，建成区面积约1268平方公里，北京居民数量大约相当于香港的3倍。从绝对数而言，两个城市体量差距较大，但就政策法规的比较来说，两个城市都面临类似的城市交通困境。为了减轻交通拥堵，两个城市将发展公共交通作为城市主要交通方式的目标是一致的，因此借鉴世界公共交通排名首位的香港的有关政策来改革和改善北京的地面公共交通是可能和可行的。

2. 政策法规清晰，且具备灵活性

香港特别行政区的《公共巴士服务条例》将巴士行业区分成两大类，即专营巴士（也称专利巴士）和非专营巴士，前者可以理解为内地的公共汽车，也包括机场巴士；后者包括游览服务、酒店服务、学生服务、雇员服务、国际乘客服务、居民服务、复合交通服务、合约式出租服務（含其他7个类别未能覆盖的临时服务需求）等8类。相应的非专营巴士均需取得运营许可，并将标志张贴于车辆外部。对于非专营巴士车辆的运营政策也在控制总量的前提下趋于灵活，政府管理部门倾向于准许同一辆车进行多种服务。[4] 此外，也准许专营巴士公司在繁忙时段将非专营的公共巴士车辆引入公交线路运营以满足客流需要例如运输署批准大屿山巴士（1973）有限公司在假日及交通需求量大的日子，通过租赁旅游巴士行走专营巴士服务，并提供以团体租车形式运作的6条专营巴士服务。。这些政策既具备明确的准入许可，又能够让经营者在运营中有适当的灵活性。

定期进行有前瞻性的政策研究。香港自1976—1999年先后开展了3次整体运输研究，近年来正准备开展第4次整体运输研究。香港房屋及运输局作为主管部门，在2017年发布了《公共交通策略研究》，在一定程度上填补了尚未开展第4次整体运输研究的空白，为目前香港的公交发展提供引导。其中，明确在公共交通级别中居于首位的为重铁（即地面和地下铁路），居次要的为专营巴士及轻铁（即有轨电车），此二者为主要公共交通方式，其他为辅助方式。在香港政府的相关政策文件中，也基于对铁路、巴士、轻轨、小巴、电车、轮渡等公共交通方式的角色定位编订相应的发展规划和有关政策。

3. 香港的专营权制度

目前全港共有5家专营巴士公司经营6种巴士专营权，均属于非独占的专营权。巴士公司既要取得专营权，又要拥有经营线路的运营权。香港的巴士线路多为一家公司单独运营，部分线路为两家专营公司合作运营。最近的一次专营权招标是1998年，此次竞投中，在香港没有巴士行业经验的新世界第一巴士公司取代了有70余年历史的中华巴士公司，至今香港再没有新的专营公司出现。在这一事例中，新世界作为地产公司，与其合作的是英国的第一巴士，弥补了该公司在经营上的不足。运输署在专营权方面，会在授予企业专营权的同时要求企业提高车辆品质、降低尾气排放、提供网上信息查询等，以促使企业满足社会公众对公交系统服务提升的诉求。

4. 线路调整优化的政策指引

香港在调整优化线路这一问题上有完备的政策文件，由于地铁线路的拓展，地面公交面临客流减少而进行调整，但同时也要科学安排，政府运输署制定了《改善及减少巴士服务的指引》，其中具体对高峰小时满载率、平峰小时满载率等数据进行了规定，并据此调整车辆的配置和频次，避免盲目调整。

香港的地面公交线路同样面临与地铁线路竞争的巨大压力，而其在线路优化选择上有两点值得北京借鉴，一是快线，即设置一些能够在高速路、快速路行驶的线路，能够有效提高行驶速度，以近年来新发展的市镇东涌为例，其距离九龙、新界等已发展的市区超过20公里，也有地铁便利通达，而由东涌前往香港岛、九龙、新界的日间公交线路就有20余条，长距离在高速路上行驶用时与地铁差异不大且形成了互补，并有利于提高城市交通运行的可靠性，避免依靠单一交通方式，如有事故则造成运输瘫痪。二是根据地铁覆盖和客流调整公交线路，这并不是要求线路完全避开地铁通达的区域，只是不完全重复地铁走向，地铁沿线通常为大客流路段，香港有不少长距离公交线路在走向上不仅连接了客流热点，而且弥补了地铁多次换乘的不便，同样有很好的客流。

5. 管理模式

香港特别行政区政府对专营巴士公司进行监管，一方面是政府授予其经营权，香港房屋及运输局和其下属运输署可以对专营公司的日常运营进行较为细致的监管，包括线路调整、价格调整、班次安排、车辆维护等等，专营公司有义务将详细资料呈交以供监管和调查。香港《公共巴士服务条例》第18条规定： （1）专营公司须就以下事宜备存妥当纪录达致署长满意的程度：（a）每天在各指明路线使用的巴士的数目及载运量；（b）在各该路线各该巴士每天行走的旅程次数及公里总数；（c）在各该路线各该巴士每天运载的乘客人数；（d）各该路线每天的收入；（e）各该路线每天分别因意外、坏车及车辆和人手不足而失去的公里总数；（f）车辆维修及物料；（g）已订购的或建造中的巴士的数目、种类及载运量，以及该等巴士相当可能可供应作经营公共巴士服务的详情。（2）专营公司须按署长规定的时间及格式，向署长提供专营公司按照第（1）款备存的纪录的副本。（3）专营公司须准许署长及署长以书面授权的人，在任何合理时间查阅由专营公司备存，且与其专营权相关的所有纪录及账目；署长或署长以书面授权的人可将该等纪录或账目复制成副本。 根据《公共巴士服务条例》规定，香港特别行政区政府可以向每一家专营巴士公司董事会指派两名董事，以实现对公司运营的监督。这一方式体现了香港专营巴士公司在市场机制下自主运营，政府影响的通常表现是内化为企业市场经营活动的决策，而非行政行为对经营的直接外部干预。

香港运输署要对巴士公司是否按照编定的行车计划运营进行考核。面对居民对于公交服务的意见，香港申诉专员公署会主动展开对专营巴士服务的调查，并对房屋及运输局提出若干改进巴士服务的建议。

6. 税收优惠与票價政策调整具有灵活性

专营巴士公司享有政府提供的不同的优惠政策，包括巴士进口免税、豁免巴士牌费、柴油税香港特别行政区政府于2008年起全面豁免所有车辆的柴油税，非专营巴士亦可享免税优惠。及汽车首次登记税。而专营巴士在年验续牌时亦无需到运输署指定的验车中心，而是由运输署派出验车主任到专营巴士车厂进行验车，降低了巴士公司的营运成本。

香港专营巴士公司会针对不同的线路、换乘或者往返程在不同时段推出优惠政策如九巴新推出的月票，学生长程往返优惠，机场线路多人同行优惠等项目。，以加强竞争优势。其中既有出于同行业竞争的票价优惠，又有与零售商家等合作展开的优惠营销。如涉及公交票价制定，需要报经政府批准。多数情况下，地面公交相较于拥挤的地铁舒适性较好，而时间可靠性较差，辅以价格影响能够吸引相当的客流。相应的港铁公司也在很多线路或车站采取优惠措施以吸引客流，这反映出香港公共交通运营企业既有合作又有竞争的态势。

7. 地面公交运营的监管与处罚尚欠缺

根据香港《公共巴士服务条例》（以下简称《条例》）第22条的规定，政府可以对专营公司违反《条例》或指令的行为施加罚款，如属首次则不得超过HK$10，000港元，如属第二次则不得超过HK$20，000港元，如属第二次以上的则不得超过HK$50，000港元。香港在1996年对当时经营香港岛专营巴士线路的中华汽车有限公司执行8000元处罚后，在特别行政区成立后的20年中，再未依《条例》对专营巴士公司做出过处罚。

香港运输署2013年共接获16759宗投诉[5]，全港专营巴士服务脱班率为2.6%，地面公交服务仍然存在不少问题。香港申诉专员公署在主动调查报告中也提出，政府运输署没有充分利用巴士公司提供的营运数据，就一些市民关注的问题作深入分析，以加强对巴士服务的监督；并建议运输署检讨有关惩罚机制。[6]这反映出香港在地面公交的运营监管上仍然需要改进。

（二）北京与香港之比较

首先，香港没有出现北京如此大规模的“互联网+班车”服务，其原因主要是在非专营巴士制度下，属于其他服務类型的公共巴士提供了相当于北京通勤班车或接驳班车的“类公交”服务，仅为居民服务的非专营巴士达1072辆，接近专营巴士数量的1/5，此外学生服务巴士有3204辆，提供了规模较大的居民出行保障服务，也不占用公共资源。香港对专营巴士实行税收优惠，相应的政府补贴资金负担较少。对此北京市可以将目前各类具备集约出行性质的“互联网+班车”服务，从制度上纳入地面公共交通，将其细分为一个舒适型类别，并在监管上与基本保障型的传统公交服务进行区分。

其次，香港的专营巴士服务能够提供较好的信息查询服务，运输署提供“香港乘车易”客户端，便于居民随时查询有关信息。各专业巴士公司在互联网、车辆定位及相关技术系统普及的条件下，也不断提高线路信息、车辆行驶位置等乘客移动端服务，九巴、龙运等多数专营巴士公司基本实现了实时到站信息查询等功能以便乘客候车。

再次，在基础设施方面，香港与北京各有所长。北京市的公交车道设置较多，而香港的公交车道设置较少，多为拥堵路段较短划设。而在停车方面，北京公共汽车停车场缺口达430万平方米[7]，无论白天或黑夜占路停车的现象都不鲜见，而在香港几乎见不到公交车在路边占路停放，各专营公司均有多层停车的巴士车厂用于停车。在换乘方面，香港在主要干道交通交汇处、高速公路或过海隧道收费广场等处设立车站设施，较好地实现了乘客同站同台换乘，而北京在这方面受相关设施及法规局限，换乘的便利性还有待提高。

最后，对香港在运营方面的有效监管方式我们应予借鉴，对存在的问题应吸取教训加以改进。例如，每条线路的实际运行班次等详细数据应当明确向运输行政管理部门提交，主管部门可以采取为了满足客流需要指令企业增加班次等手段，未来都可在我们制定地方法规时加以借鉴。相应的在班次方面，可以通过互联网技术将线路班次、实际行走、乘客刷卡等数据结合验证，避免出现香港存在的企业编造数据蒙蔽乘客和管理部门的弊病。

三、“互联网+”背景下地面公共交通改革与发展的建议

（一）健全公共交通地方立法和政策

为了适应“互联网+”的发展变化和公交事业的改革，应争取在较短时间内，形成发展公共交通、保障市民出行的一系列法规政策。在地方法规层面上制定公共交通发展管理条例，明确发展目标、保障公共交通发展措施的责任主体和义务，保障居民获得公共交通服务的基本权利，区分公共交通的基本型与非基本型，清晰阐明补贴公交事业财政资金的发放、使用、审计方面的原则，建立公共交通经营者资质要求和经营运作的基本规则，确定公共交通管理者、经营者、乘客的权利和义务，明确行政规制手段和处罚标准。其次，在地方政府政策规章层面，适应市场创新，建立健全地面公共交通发展建设的规章和指引，完善政府定价和财政补贴资金使用的政策和制度，健全和落实公交运营设施和公交车道等建设的规划标准，为保障发展与监督运营两项工作制定细则。再次，完善公交企业的经营和管理，运用市场手段合理激发企业经营活力，限定利润标准，确保公益性目的。

（二）准入模式的改革

对于市场创新而言，最大的障碍在于，规制者往往会被传统行业所俘获，倾向于利用现有的规制手段限制新兴行业的发展。[8]公共交通并没有多少富余运力可以提供，强行将原本以私人化客运形式出行的人群导向公共交通，实际上只能不断恶化出行人的公共交通体验。[9]而目前出现的班车新业态恰好能扩充公共交通供给。应当采用合理的举措尽快将“互联网+”的新业态纳入客运行业管理。大部分互联网平台企业使用有道路客运运营资质的大客车开展班车经营。班车是旅游包车行业的基本业务，将“互联网+班车”资质管理纳入旅游包车行业，有利于在行业监管中提高服务水准。相应的管理规范和主责部门确定以后，应当尽快研究制定相应的发展政策和行业标准。要促进和保障班车服务行业能够健康、有序地发展，亟需建设分类的服务监管体系。要提供公平自由的市场化空间，允许参与运营的车辆在载客时使用公交专用道，限制财政补贴的公交车辆进入包车行业，将行业定价权交给市场。

给予原有公交企业进入相关业务的资格，但应该核定传统地面公交的运营车辆，只准其在传统线路上运营，未经政府管理部门批准，不得在工作日和其他客流高峰日转为其他用途，以保持基本公共交通服务的水准不下降。可以借鉴香港有关经验，适当允许班车在高峰时段支援景区等高峰线路运营。原公交企业可以以自有资金购置车辆，利用市场规则参与班车业务竞争。

在“互联网+班车”运营过程中，旅游客运企业、互联网平台及乘客的法律关系应当明确，预防和及时化解可能产生的矛盾和冲突。首先，应当将经营班车的互联网企业、平台公司纳入客运企业，并应按照客运行业管理规范取得相关资质；其次，出现纠纷应按照合同法规定的旅客运输合同关系处理。此外，对于运营企业的责任，应当通过责任保险等手段降低风险。

（三）科学开展地面公共交通规划与线路调整

应当借鉴香港定期进行运输研究的经验，在结合城市建设和道路、地铁规划建设的基础上，开展城市地面公共交通中长期规划研究，将公交线路的规划与实际调整相结合，确定公交线网骨干线路的“蓝图”，避免线路无目的性地反复调整。

可以以5年左右为周期定期开展对公共交通发展问题的研究，建立地面公交优化调整的评估标准。香港在公共交通发展方面有明确的战略，也有相当详细的落实举措。大城市，特别是像北京这样交通压力巨大的特大型城市，应当深入研究公共交通，为公交发展制定战略，如分析破解公交换乘难的问题、票价机制的灵活性问题，同时研究如何解决公交发展面临的困难。

（四）完善服务标准评价与监管机制

建立差异化监管评价体系，对城市公共交通客运管理，从准入管理转向运营监管。以北京为例，城市公共交通长期没有新企业进入，在监管上采用较为传统的管理统计方式，对于公共交通的可靠性缺乏科学的、量化的监管模式。有外国专家认为，较理想的做法是把服务水平和系统可靠度也纳入新方程式的考虑内，乘客对服務的满意度属主观数据，不易量化，系统可靠度则可根据列车故障发生率和巴士到站准点性来计算。[10]基于“互联网+”技术实时获取行车路线、进出站时间、刷卡数量等数据，并加以分析作为评估公交公司的依据是可行的。同时对传统公交与“互联网+班车”建立差异化的服务体系，“互联网+班车”的服务对象应为中高端消费用户，其提供的是差异化的出行服务，而非基础保障，应打破传统客运企业的思维模式，为客户提供更好的体验模式和服务方式；应在充分发挥市场主体能动性的基础上，对于不按公布标准收费、车辆故障的处理等乘客较为关注的情况予以规范，明确服务提供者的法律责任；指导企业制定科学合法的客运合同，规范各方权利义务。未来应研究通过互联网技术手段，监督各企业的运行情况，对乘客意见集中的运行正点率情况进行监控和考核。

在全面依法治国的背景下，城市地面公共交通服务市场的改革发展，重要的是加快公共交通法规和相关制度体系建设，健全公共交通事业发展的法制保障。一是要“放”，适度放开准入的资格，鼓励社会资本参与开展公共交通客运服务，适度允许经营主体在合理的价格区间内依程序调整价格；二是要加强安全和运营的监管，确保企业运营安全可靠、满足城市公共交通运行的需要；三是要提升服务水准，鼓励通过提供多样化的公交服务，改善现有地面公交服务。适度的“放”是改革发展的动力，否则难以吸引企业和资本进入，有效的监管是达到提升服务的关键，必须运用“互联网+”思维和技术实现精准的数据监管，提升服务最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，城市公共交通也必须通过优质增量的客运服务来满足人民群众更高的需求，提高民生保障和公共服务供给水平，不断提高人民群众对公共交通服务的满意度，增强人民群众的获得感。

[参考文献]

[1] 新华社：《立足优势 深化改革 勇于开拓 在建设首善之区上不断取得新成绩》，《人民日报》2014年2月27日。

[2] 北京青年报：《北京4条地铁线存高风险 高峰满载率超120%》，http：//beijing.qianlong.com/2017/0309/1478441.shtml，2017年10月2日访问。

[3] 香港特别行政区运输及房屋局：《公共交通策略研究——专题研究 专营巴士服务》，http：//www.td.gov.hk/filemanager/tc/publication/ptss_final_report_chi.pdf。

[4] 《非专营巴士营运的规管架构和发牌制度》（立法会 CB（1）786/04-05（06）号文件）。

[5] 《立法会八题：专营巴士脱班》，http：//sc.isd.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/gia/general/201406/11/P201406110322.htm，2017年11月15日访问。

[6] 香港申诉专员公署：《对专营巴士行车班次的主动调查报告》，2014年1月。

[7] 孙宏阳：《公交车夜间停放进“高层”》，《北京日报》2017年8月13日。

[8] 彭岳：《共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例》，《行政法学研究》2016年第1期。

[9] 侯登华：《网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）〉》，《北京科技大学学报（社会科学版）》2015年第6期。

[10] 李静仪、邓玮婷：《新车资调整方程式料明年首季出炉》，《联合早报》，http：//www.zaobao.com/news/singapore/story20170406-745131。