中外土地银行模式比较研究

朱成敏 张锡光 龙立

摘 要：土地银行作为土地开发利用的途径之一，在国外已发展得较为成熟，其运作模式对推进我国土地银行发展具有较高的借鉴意义。研究发现，中外的土地银行虽都以土地为核心要素来开展农地服务，但在参与主体、组织机构、作用目的等方面都存在较大差异。国外土地银行主要是提供土地抵押贷款和发行土地债券的金融机构，国内土地银行则主要是作为土地中介机构开展土地存贷业务。我国应立足实际国情，适当借鉴国外成熟模式，建设有中国特色的土地银行。

关 键 词： 土地银行；土地金融；模式比较

一、引言

新中国成立以来，尤其是改革开放后，国家土地制度几经改革，一些地区率先大胆探索建立了土地银行，并有所成效，但仍存在资金、制度等方面缺陷，未形成成熟体系。受地理环境、经济环境影响，国内外土地制度存在较大差异，国内外在对土地银行的概念理解上也有较大的出入。得益于成熟的土地市场，国外的土地银行拥有较为完善的运营机制和保障机制，这对我国土地银行和农地金融制度的建立具有较高的借鉴意义。

国外学者Coase（1937）[1]较早对土地制度进行了研究，他认为合理的土地产权制度设计是实现土地合理、正常流转的重要前提。Alchian（1973）[2]研究了土地权力的稳定性，认为“地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键，这些权利受到的限制越多，投资激励就越弱，相应土地产权的稳定性就越低。”A. L. Strong（1979）[3]则认为“土地银行是政府为了未来之需而储备的土地以调节土地利用，土地银行机构要采用相应政策打击土地投机者。”我国对土地银行的研究最早于20世纪30年代，陈太先（1995）[4]提出了土地银行的概念及其实施设想。其后众多学者开始对土地银行的运作机理进行探讨，邵传林（2009）[5]总结了土地中介论、土地金融机构论、土地储备机构论三种观点。左婷、周智炜（2014）[6]则认为“当前农村土地集体所有制度框架下的农地经营存在一系列问题，国家应该加强对农村土地的干预和宏观调控，而‘国家农村土地银行是对农村集体土地制度改革的一种可能的尝试。”

虽然国内外对土地银行的相关研究较多，但多是从内含界定、作用功能和存在问题等角度展开，少有对国内外土地银行模式进行对比分析的文献。因此本文通过对中外土地银行模式进行全方面的总结进而进行综合比较，深入剖析中外土地银行模式的核心差异，能够弥补现有研究的不足。一方面探寻我国农村土地制度改革的新路径，为国内“土地银行”制度健康、良性发展提供有益的理论支持，同时丰富我国土地金融理论体系；另一方面有利于促进我国土地银行模式的完善，规范我国农村土地流转，减少耕地撂荒和抛荒现象，增加农民收入。

二、國外土地银行典型模式

国外尤其是欧美发达国家早在十八世纪七十年代就开始了对“土地银行”的探索和实践。这些国家通过土地银行模式合理利用开发土地资源，取得了良好的经济效益和社会效益。

（一）国外土地银行模式比较

由于国家政策不同，建立时间有先后，国外各国土地银行也存在一定程度上的差异（见表1）。

德国土地抵押信用合作社成立于 1770 年，是国外最早的土地银行（又名土地抵押合作社）。最初为政府强制设立，受政府监督和管理。其运作模式为农民和地主将土地抵押给合作社，合作社把土地作为担保来发行土地债券，获取运作资金，以此做到土地抵押债券化。在经济社会不断发展的过程中，德国土地银行逐渐成为促进土地改革与农业发展的重要角色，主要方式仍是农民以土地作为抵押物来取得贷款。

1852年成立的法国土地银行是股份制专业银行，是以全国农业信贷金库为最高领导机构的农业信贷银行集团。法国土地银行通过发行股票、债券来获得融资，除此之外，政府也为其拨付大量贴息资金。除开设一般的长期贷款业务，其业务也涉及政府住房政策和其他金融业务。

美国联邦土地银行兴起于1916年。虽为仿照德国建立的农业金融体系，但为求速成，美国先建立了联邦农业贷款局，主办全国农业放款事宜，后在全国划分的十二个农业信用区设立联邦土地银行，并在各乡村推动成立农地抵押合作社。与德国土地银行最大的不同之处在于，美国采用的是银行加合作社的双重体制，上层为银行体制，基层为合作社模式。美国土地银行创办资金由政府垫支，以农地抵押贷款为核心业务，贷款对象主要是营业区内的农场和农民，以及为农业服务的厂商，政府通过在农村土地银行成立初期给予资金、法律政策方面的支持来发挥主导作用。

印度土地开发银行成立于 1920 年，其运作模式为农民以土地作为抵押物向土地银行获取长期贷款，而后将贷款用于购买高效农机设备进行农业生产，再以生产所得收益偿还贷款，赎回土地。印度土地银行从土地开发和土地利用角度出发，以发放农地抵押贷款为核心业务，连接起政府和农业经济主体，以此来扮演促进农业发展的重要角色。印度土地银行在得到政府的法律保障、财政补贴、资金入股和政策支持下，执行国家政策，给予开展土地抵押业务的农业经营主体长期低利资金。

菲律宾土地银行成立于 1963 年，成立初期86%股份就归政府持有。其最初的定位是将农业用地作为抵押来推进农业土地改革，后由于受到资源紧缺和资金紧缺等限制，服务领域和服务范围缩减。为了改变现状，扩展菲律宾土地银行的业务，在国家干预市场的政策背景下，菲律宾政府赋予了菲律宾土地银行为农业、农民合作社、工业和其他生产性企业提供贷款的全能性土地银行的职能。

（二）国外土地银行模式特点

1. 业务多元化

由于起步早，在长期发展过程中，国外土地银行业务范围、种类不断扩展。土地银行从只有单一的土地抵押贷款业务，发展到拥有政府住房政策及储蓄、投资、理财等金融业务，菲律宾土地银行更是成为了为社会各行业发放贷款的政府全能性银行。

2. 政府支持力度大

纵观国外发达国家及发展中国家，政府在土地银行发展过程中都给予了有力的支持。南非土地银行为政府全资成立并免缴利润和享有税收优惠，美国土地银行的创立资金是由政府提供的，法国土地银行享有政府的大量贴息资金；政府的作用还体现在为土地银行设立的相关法律法规上，法国政府设立的《土地银行法》、南非政府设立的《土地银行法案》、美国政府设立的《联邦农业信贷法》等；除大量出资、完善立法外，国外一些政府还为土地银行某些债券业务担保还本付息，可见支持力度之大。

3. 组织结构完善

国外土地银行在组织结构上形式各异，如德国的自下而上式和法、美国的自上而下式、菲律宾的分级制和印度的公司制；或为政府性全事业单位，或为国家控股机构，或为商业股份公司，总而言之均为正式且正规的机构。这些“土地银行”都经过登记注册、拥有正式的机构名称、独立法人和完善的内部管理机制，和中国土地银行的简单挂牌成立大相庭径。

三、国内土地银行典型模式

土地银行的概念在我国并不陌生。早在1946年，台湾就成立了土地银行。其后我国一些农村地区陆续开展了对土地银行的探索实践，如2003年成立的湖南浏阳土地银行，2006年成立的宁夏平罗县农村土地信用合作社，2007年成立的四川成都彭州市土地银行。

由于我国在土地所有制、土地收购和管理模式、配套法律法规建设等方面与西方国家存在很大差异，再加上国内土地市场机制还没有完全建立，我国土地银行功能定位并不清晰，真正意义上的银行职能缺失。总的来看，目前国内土地银行的运营模式主要有台湾模式、上海模式、鹊山模式三种具体情况见表2。

（一）台湾模式

台湾土地银行成立于1946年9月1日，其后政府为配合在台推行平均地权、耕者有其田等土地政策，于1993年5月21日改制为公开发行股票公司。日本劝业是台湾土地银行的前身，其主要业务是发展不动产及农业金融长期融通资金，使得台湾土地银行成为了国内不动产专业的领导银行。作为政府指定唯一辦理不动产和农业信用的专业银行，在贯彻政府赋与推动住宅、农业及土地政策、发展国民经济建设等专业银行之使命外，台湾土地银行更采取企业化运营，积极转型为全方位服务银行。

台湾模式的特点包括如下方面：组织机构清晰、管理机制严格，形成了一套非常成熟的公司机制；业务多元化，包括存贷款、电子金融、信托等业务，具备商业银行应有的职能；不受行政控制，具有市场性；在农业贷款上提供特别支持，业务范围涵盖农、林、牧、畜、渔等多行业，具有一定的社会公益性。

（二）上海模式

二十世纪九十年代，上海房地产市场发展突飞猛进，与此同时土地供应也出现问题。为调控秩序混乱的土地市场，在借鉴国外“土地银行”的成功经验下，1996年，上海市土地发展中心成立，成为了上海第一个土地储备机构。

上海土地发展中心是在政府的监督与领导之下，开展土地资产运营的代理机构，具有垄断性、公共性和经营性。[7]同时也扮演着双重角色：一是根据土地利用总体规划和城市规划，制定收购储备计划，经政府授权行使一部分政府职能；二是根据市场经济规律行使企业职能，在不同的市场需求量下，通过收购、出让、储备土地来调整土地供给量。一方面追求经济利益，另一方面也兼顾了社会效益。

上海各区县现已全部设立土地储备中心，为全民事业单位。土地收储方式较为单一，以实物为主，需要大量现金流；在政府全额拨款外主要融资渠道为银行贷款。2002年11月18日，原上海土地发展中心被并入了新成立的地产集团。上海“土地银行”的双重角色被剥夺，市土地储备中心不再具备企业职能，相应的市场运作和融资管理均由地产集团接手，土地储备中心只负责土地的收购储备和投资管理。

（三）鹊山模式

湖南长沙鹊山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地银行，也称“土地合作社”。其运作模式为村民以土地承包权或资金入股土地银行，土地银行对土地进行整理、并加强农田水利建设和机耕道等基础建设后，将土地承包经营权面向职业农民和由农民出资组建的专业合作社竞价流转。

鹊山土地银行主要资金为村集体资金注入，政府财政投入，社会捐助资金等，每年收益来源包括土地租金、农业发展有限公司20%的年利润（该公司为土地经营者提供农业生产过程中所涉及的技术、机械等服务）。土地银行收益分配采取“保底分红+二次分红”的方式，按人口分配给全村村民（该村所有土地经营权都已入股土地银行）。保底分红根据全村人口情况及土地市场价值设定为有人有田300元/人/年，有田无人或有人无田150元/人/年；土地银行收益中除保底分红之外的部分，再按土地承包权入股比例对村民进行“二次分红”。鹊山土地银行形成了“土地银行（土地合作社）+专业合作社+新型职业农民+社会化服务体系”的新型农业生产经营体系。

（四）国内土地银行总结

由此可见，国内土地银行的典型模式即由地方政府组织、土地承包经营权所有人参与的土地承包经营权流转和土地存贷，伴随着土地整理开发和集中规模经营，但并不开展土地抵押贷款业务，而是作为一种土地中介机构以促进农村土地规范流转，优化土地资源配置。国内成立土地银行大多是由于当时人地矛盾突出、土地资源配置不合理，传统土地流转模式已无法解决面临的众多问题。

四、中外土地银行模式差异分析

在前文的基础上，我们进一步从资金来源、运营主体、主要目标、主要业务、运作流程、政府支持力度等方面，对国内外土地银行模式差异进行具体分析。

相较国内，国外土地银行出现较早，发展得较为成熟，实施主体也偏向于金融机构。其一，从资金来源上来看，国内土地银行更依赖于政府补贴、银行贷款、土地贷出利息，国外土地银行主要来源一般为发行债券、政府资助；其二，从运营主体来看，国内土地银行为民间自发或地方政府主导，而国外土地银行主要由特定的金融机构进行管理；其三，从主要目标上看，国内土地银行是为了提高土地利用率以促进农村经济发展，而国外土地银行是为满足发展农业和农村经济的需求提供资金保证；其四，从主要业务上来看，国内土地银行是通过支付利息、进行分红等方式来取得土地，再将土地进行分区租赁，以此做到农村土地资源的合理配置，国外土地银行主要开展土地债券和土地抵押贷款业务，为农民提供生产过程中的资金支持；其五，从运作流程上来看，国外土地银行作为金融机构，只要个人信誉和农业活动达到贷款要求，均可办理贷款业务，而国内土地银行尚未达到“银行”的标准，只是作为土地中介机构，个人或团体如要进行贷地活动，需要进行竞标，价高者得；其六，从政府支持力度来看，国内政府在土地银行成立过程中虽给予了一定政策扶持，但很大程度上是放任的态度，国外政府则支持力度较大，不仅资助大量资金还建立了较为完善的法律法规，并为其债券业务担保还本付息。

五、启发

既然国外土地银行已发展得非常成熟，其运作模式对推进我国土地银行发展就具有较高的借鉴意义。我国由于种种限制，大部分农村土地银行仍然停留在土地中介机构的层次，国外土地银行模式中融资渠道广、相关法律完善、资金回笼快、业务种类多样等这些都是我国应该借鉴的几点。同时完善土地银行作为金融机构的职能，也成了我国农村金融体制改革的重要内容——2017年中央一号文件中提出要“加快土地流转进行适度经营、加快农村金融创新，推进承包土地的经营权抵押贷款试点”。但在具体实践过程中，必须结合当地地情，既要勇于创新，也要稳扎稳打。

（一）明确土地产权

土地银行作为一种土地流转模式，必须先对流转过程中土地产权的归属进行严格划分，才能保障农民利益，真正发挥作用。虽然目前我国已有初具雏形的土地法律体系，如《农村土地承包经营权管理办法》、《土地登记办法》、《土地储备管理办法》、《农村土地承包法》等，但是由于对土地产权的内涵解读不一，且存在立法出发点上的不同，在农村土地流转过程中仍存在土地产权模糊现象。因而明确土地产权是建设我国土地银行的前提条件。我们认为，最好的办法是通过土地登记，发放相应的土地所有权证书，来确认和规范土地流转过程中各项权利的实施。

（二）加强土地整理

与国外土地不同，我國农村大部分地方由于历史上实行过多种土地分配制度，导致土地分散、破碎等问题较为严重。在建立土地银行之前，只有对土地进行统一整理后，才能让土地更适用于现代农业的发展。土地整理是指按照土地规划的要求，结合土地现状，通过采取各种措施，科学地对土地进行综合整治，最终实现土地资源利用率最大化。实践证明土地整理能够有效合理开发和利用土地资源，解决土地细碎问题，改善基础设施生产生活条件和生态及景观环境，提高综合生产能力。

当前，我国农村土地整理难度大、范围广、投资高，真正进行整理时还受到地理环境、技术设备、专业人才的限制。对此，政府应有所作为，为农村进行土地整理给予相关人才、技术、资金支持。

（三）以政府支持，市场引导

政府应推动“三农问题”制度建设，借鉴国外先进机制，对土地进行科学化研究，给予土地制度正确的理论支撑和实践运用，发挥主导作用，在农村基层开展改革试点，为土地银行在中国的广泛推广奠定好基础。

土地银行在统筹规划，合理布局产业的基础上，应建立土地流转市场，发展衍生产业，突破原始的限制，将单一种植模式与“互联网+”模式、现代农业园相结合，在万众创业背景下，建立科学融资与招商引资平台，引导土地银行多元化发展。

（四）激励群众参与，以人民为主

农民是土地的直接接触者，是制度的主要参与者，是基层的决定力量。在土地制度的实施过程中，由于农民对金融方面的知识匮乏、对制度的不明白和对外界的片面了解、补助的不到位、政府政策支持的不确定性，抑制了农民参与的热情，从而使政策在实施过程中缺乏群众基础。因此在农村土地银行的建设过程中，当地政府应积极为农民解读国家政策、帮助其了解当前农业经济局势、加强对其的农业技术培训，以激活农民作为参与主体的积极性和主动性。

参考文献

[1] R. H. Coase. The Nature Of The Firm[J]. Economical New Series，1937，4（16）： 386-405.

[2] Alchian. The Property Right Paradigm[J]. The Tournal of Economic History， 1973，33（1）：16-27.

[3] A. L. Strong. Land Banking： European Reality， American Prospect [J]. Johns Hopkins University Press，1979：312.

[4] 陈太先，魏方，潘信中.台湾土地问题研究[M]. 广东省地图出版社，1995.

[5] 邵传林，霍丽. 农村土地银行的运作机理与政策测度[J]. 改革，2009 （07）：83-88.

[6] 左停，周智炜. 建立国家农村土地银行实现农地公共政策目标——多架构“国家农村土地银行”的政策思路[J]. 北京社会科学，2014（01）：4-9.

[7] 梁玉. 上海市土地储备机构运作模式研究[D]. 华东师范大学，2005.