试论我国公证制度改革

马宏俊 文亚雄

摘要：公证制度存在的最大意义就是对不动产进行交易保护。在英美法系国家，由律师或者自然人注册一个公司就可以进行公证行为，相对于大陆法系国家中的公证机构，其效力和对交易安全的维护都远远不够。英美法系的法治理念是不怕出现纠纷，从而不必搞相应的预防，他们认为有了纠纷可以用公平的司法制度来解决，而司法仅仅是作为社会矛盾解决的最后一道防线。我国的公证制度与大陆法系理念更为接近，现阶段公证改革的总体目标就是在法治框架下，建立符合公证法治规律的现代公证制度，实现公证的真正独立，从而更好地为社会服务。然而我国现有的公证制度发展中存在诸多不适应改革开放大局的地方，改革迫在眉睫，有必要从公证制度的历史发展中汲取一些历史经验为我国公证制度改革提供一些启示。

关键词：公证制度；公证改革；公证制度史；交易安全

中图分类号：D908文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0113-009

一、 公证法律制度的历史发展和改革趋势

公证作为一种古老的法律制度，最早出现在古罗马共和国末期，起源于古罗马的民事法律制度。现代公证制度源于古希腊、埃及等地的抄写员，比律师制度诞生还要早几百年。从距今2000多年的《罗马法》中，不难看出公证制度举足轻重的地位。

（一）远古时期的中外公证现象

在罗马历史的早期，罗马人中就已经存在一些公职人员来进行专门的复写或抄写，大约在西塞罗时期产生了一种新的速记方法，使用这种方法的人称为“诺达里（Notarius）”①。这些“诺达里”是自由人或者是受雇抄写文件、记录简短的指令和其他从属性任务的奴隶。因此，公证人最初只负责以速记的方法进行记录，然后整理成备忘录。此后由于罗马法及其体现的司法程序上存在严重形式主义，广大奴隶缺乏法律知识，为了适应罗马居民办理一些法律事务的需要，故社会上便出现了一批专门提供法律服务从事代书职业的人——“达比伦（Tabelliones）”②。他们在广场上或市场上为公众提供职业化的建议和帮助。当时的“达比伦”除提供法律服务外，还在代书的文书上签字作证，并且向当事人索取一定数目的酬金。随后，“达比伦”逐渐替代了“诺达里”，这种代书制度被公认为是现代公证制度的最初萌芽。

在我国的法治文明进程中也出现过类似的制度体系。不过，我们的公证制度是逐步从私证演化而来。有学者认为，我国古代也有国家公证。他们认为西周的“井田交易”要履行告官程序，并经“三有司”现场监督，是我国古代公证的起源。到了唐朝，公证进一步发展和繁荣，形成比较完善的“市契”制度，即借助特定威望的“中人”而完成的交易。不过，“中人”并不需要对此负有任何相关责任，其所体现的是作为尊长参与所具有的权威价值，只表明交易的诚信或者公正。

（二）现代公证制度的发展

现代公证制度，按其历史渊源分为拉丁公证制度和英美公证制度。拉丁公证制度即起源于拉丁语系国家的一种公证制度，目前这种公证制度不仅通行于欧洲大陆，而且也通行于亚洲的日本及中美、南美和非洲许多地区，其影响十分广泛。拉丁公证制度一般以实质公证为主，不仅对法律事项进行形式上的公证，而且还对公证内容的真实性、合法性进行实质公证。与拉丁公证制度的实质公证不同，英美公证制度一般只做形式上的公证，内容的真实合法性由当事人自己负责。

近代意义拉丁公证制度诞生于1270年法国最后一次十字军征讨圣路易斯（Saint Louis）时代和1320年菲利普贝尔（Philippele Bel）的时代前夕，他们都对公证制度的发展起了决定作用。圣路易斯在齐利特（Chielet）任命60名公证官员，他们代表地方行政长官行使公证事务。在菲利普贝尔的时代，他将公证制度扩展到国王所统治的所有地区王公义等著：《中国公证制度改革研究及国际比较》，法律出版社2006年版，第5-6页。。

在资产阶级大革命时期，法国曾一度废除公证制度，认为它是为封建奴隶主阶级服务的，后由于公证对保护私有权利和预防纠纷的明显作用，1803年拿破仑颁布了历史上第一部比较系统而完整的公证法规——《法国公证人法》（即著名的1803年3月法国风月法令）宋英辉、郭成伟：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社2002年版，第382页。，奠定现代公证的基础。1945年法国政府颁布《公证机关条例》，进一步明确公证人是从事辅助性司法活动的公务员身份。

而在德国，1512年麦克西米里安（Maximilian）一世皇帝就颁布了《帝国公证人法》，并确立德国公证人系独立机关的基本原则，以及公证人制作具有公信力证书的职责高明：《从德国公证制度的历史发展说起》，《中国公证》，2005年第15期。。直到18世纪后半叶，在德国改革法院程序之后，摒弃原有独立公证人地位的传统，将公证人与司法检察官（即官方辩护人）的职位合二为一，才由此发展出律师公证人制度，并随着普鲁士领地的拓展，而扩大了其适用范围。

1917年十月革命后，特别是二战以后，东欧社会主义国家也曾一度认为公证是与资本主义制度相联系的法律制度，打算取消公证制度，但由于实践中其特殊的预防纠纷作用，并结合社会主义特征，创设了“国家公证处”。公证经历了两次大革命的考验，以其预防纠纷、稳定社会制度的特性而昂然挺立，成为当今世界各国通行的具有举足轻重作用的法律制度。

我国历史上真正意义的公证制度出现在民国时期。民国9年，即1920年，以澄清讼源为目的的公证证明首先在东省（即东三省）特区法院推行。1935年7月，经司法院拟定，由司法行政部颁布《公证暂行规则》，规定在地方法院设立公证处，指定推事专办或兼办公证事务这样规定的原因在于：民国政府在起草公证法时，曾经对当时公证制度发达国家进行考察。研究表明，当时意大利、土耳其和日本等国也存在司法官员（包括法官和检察官）或其他行政官员办理公证方面的事务，但这不是主流，而是在管辖区域内没有公证人或公证人不能执行职务时的补偿，并非直接由国家机关办理公证。但是考虑到当时国民教育十分落后，大多數人的知识水准和道德修养不高，引文未见参考文献。建议联系作者落实。。这是中国第一个公证法规，它效仿日本公证制度的基本部分罗厚如主编：《中国公证制度完善研究》，法律出版社2017年版，第27页。。随后，又颁布《公证暂行规则实施细则》、《公证费用规则》。1943年3月，民国政府颁布《公证法》，同年12月25日又颁布《公证法实施细则》。这样，公证在民国时期基本上得到了确立。

（三）新中国的公证制度发展

1946年，哈尔滨市人民法院首先开办公证业务，沈阳、上海等地的人民法院也相继开办公证业务。新中国成立后，1951年9月3日颁发的《人民法院暂行组织条例》确立法院办理公证事务的职权。此后相继建立独立的公证处和在人民法院内附设的公证室。随着1959年司法行政机关的被取消，各地公证处也先后被撤销。1980年2月，司法部发出《关于恢复国内公证业务的通知》，随后进一步规定，在直辖市、省辖市县设公证处，暂不设公证处的市、县，由所在地的基层法院设公证员（或由审判员兼任）办理公证业务，并明确规定公证处归司法行政机关领导。公证业务由此从法院独立出来，并由司法行政机关领导。1982年4月13日，国务院颁布《公证暂行条例》，对公证的性质、任务、原则、制度、业务范围、组织领导及管辖、程序等，作了比较系统的规定，标志着我国公证制度进入一个新的发展时期。司法部先后颁发《办理公证程序试行规则》、《公证书格式》、《公证服务收费管理办法》和《公证程序规则》等配套文件，从而形成了较为科学而完整、具有中国特色的公证制度。2005年8月28日，十届全国人大常委会第17次会议通过了《公证法》。为适应时代的变迁，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第14次会议对《公证法》做出修改。

（四）公证制度的发展阶段

除英美公证制度的特性外，公证制度大体经历了六个阶段杨荣元编著：《公证制度基本原理》，厦门大学出版社2007年版，第1页。：意思表示公证阶段又叫见证公证阶段、间接公证阶段，属于私人认可之公证阶段。、行政公证阶段又叫佐证公证、准实证公证，属于一定范围的公众意见对于当事人意思表示的证明。、律師类公证阶段属于偏向于对一方当事人利益加以证明的证明阶段。、法官公证阶段即由法官或类似于法官的公证员具体承办公证业务的阶段。、形式公证阶段又叫程序公证阶段，属于一定的非行政化民事对于当事人公证事项进行证明。和实质公证阶段又叫实战式公证，属于职业化公证阶段。。这六个阶段的公证制度，分别反映着社会与经济的相应发达程度。独立的意思表示公证阶段所代表的只是奴隶社会末期一定的商品经济；行政公证阶段所代表的是封建式的社会与经济水平；律师类公证阶段，所体现的是以一定的商品经济为内容的社会与经济水平；法官公证阶段所代表的则是以垄断为特征的社会与经济水平；形式公证阶段所代表的则是初级阶段的社会主义经济；实质公证阶段所反映的则是一定成熟的资本主义社会或者相对发展的社会主义的社会与经济水平。目前，我国公证制度在形式公证制度与实质公证制度之间，其中夹杂着一定成分的律师类公证制度。

二、 我国公证制度的现状分析

通过以上历史脉络的梳理，不难发现公证制度的改革都伴随着社会经济的发展，由于其特殊的社会作用，在社会经济发展下也需要作出改变。

（一）我国公证制度的现存问题

1.无法定公证事项导致公证服务范围有限。公证的作用在于国家公权力通过公证证明，介入到重要的经济活动和重大民事行为中，实现政府对这些领域的间接管理，预防纠纷和争议的发生，维护经济和社会秩序，并减少政府管理的成本，尤其是诉讼成本。

我国《公证法》虽然规定了法定必须公证原则，但在目前生效的法律中并无对必须公证的事项的强制性规定，公证人服务的范围与大陆法系国家相比则相差甚远唐子石：《从两大法系比较看中国公证制度发展》，《中国公证》，2014年第6期。。虽然我国公证法规定广泛的公证业务和事项，但在实务中服务的深度和广度远远不够，比如我国公证在当事人的购房活动中，一般只是证明购房意愿（合同）的真实、合法，而这一意愿转化为具体的实践操作时公证则不再参与，完全靠当事人对法律的理解和自己的意愿去履行。因此我国公证制度，虽有以预防纠纷、减少诉讼为基本的社会功能，但在社会生活中却扮演着被动服务的角色，并未真正发挥出应有的作用。

同时，针对北京25家公证处进行调研发现，公证行业因无法定业务而为生存竞争，一些对公证有需求的部门自行规定强制公证，因缺乏法律依据而引发争议。

北京地区东方等17家城区公证处5年间办证数量增长比例如图1：

北京地区长安、方圆、方正、中信4家公证处5年间办证数量增长比例如图2：

北京地区龙城、利兆、渔阳、夏都4家远郊区县公证处5年间办证数量增长比例如表1：

此外，对北京地区东方等17家城区公证处调研业务来源发现公证行业业务主要靠的还是一种被动的接待。他们2016年度公证业务来源占全年业务总件数的比例如图3：

图3中可以反映出业务来源方面，政府指派占的比例非常小，而窗口接待和自行拓展则视公证处本身情况有所不同。

2.错证假证造成非常恶劣的社会影响。伴随经济技术的高速发展，造假、制假的技术不断提高，犯罪成本降低，同时有些人为了获得一时的利益而不择手段，在涉及继承、委托、签名印鉴属实、强制执行效力公证过程中经常出现“假人”、“假证”骗取公证书的情况。倘若公证人员在审查相关材料、与公证当事人、相关人谈话过程中没有发现以上虚假而出具公证书，不合法的事实因公证书而变成真实、合法的，真实、合法，这不仅是给真正的相关权利人带来经济上的损失，也是给公证业带来负面影响。

2017年8月16日司法部发布《司法部关于公证执业“五不准”的通知》参见司法部政府网：《司法部关于公证执业“五不准”的通知》。http：//www.moj.gov.cn/index/content/2017-08/16/content_7283548.htm？node=86541，2017-12-11，表示：“近期，全国各地发生数起公证机构、公证员为虚假的公证申请人和不真实的公证事项办理公证案件，有的涉及房地产、金融诈骗等违法行为，严重损害了公证公信力，影响了公证机构社会形象。为严肃公证执业纪律，规范公证执业行为，加强公证工作管理，确保公证质量，现就公证执业有关具体规范通知”。

3.社会对公证制度缺乏认知甚至存在认识误区。我国的《公证法》实施已满10年，普通百姓乃至国家机关工作人员对《公证法》、公证机构的性质还认识不够，对公证到底是干什么的，普遍认识不清。另外，公证机构应该发挥的作用还没有发挥出来，制度的优越性尚未显现。在我国由于相应的配套措施和规范的缺失，普通民众对公证制度的信任度并未像大陆法系国家那么高。这其中除了历史传统的原因外，还存在制度的偏差和社会的认知度。

（二）公证制度对我国法治进程的影响

1.积极影响。公证制度是一项预防性的替代诉讼法律制度，它通过法律确认的方式获得并行使专属性的法定证明职责，对法律事实和文书的真实性、合法性予以确认，赋予其法律上的效力，从而达到预防纠纷、减少诉讼的目的。公证预先介入民事法律行为，引导当事人形成具体而明确的法律关系。经过公证后，当事人之间不容易发生争议，能够有效维护公平正义，即使在出现纠纷后，也因为公证时的相关证据得到保全，可以比较轻松地获得法律保护。

公证通过行使法定证明职责，能够在经济社会活动中发挥监督、管理作用，引导、促进公民和法人依法规范社会经济活动，从而降低管理成本，提高管理效能，有利于将国家简政放权措施落到实处，实现国家对经济活动的间接调整和管理，有利于激发市场主体活力和创造力，增强经济发展动力。

公证通过对公民或法人处置财产、确认权利、维护权益等提供服务，以法治方式为民事权利提供正当性依据，能够预防和避免可能发生的社会矛盾，维护公民和法人合法权益，是创新社会治理的重要手段。公证制度能够在法治框架下，以不违反法律强制性规定为原则，确认新的社会规则，避免因法律的滞后性而引发矛盾和纠纷，对民事法律行为予以最大限度的保护、认可和保障。

2.消极影响。公证制度的相关法律、法規、行政规章不完备，以及公证程序的不完善，导致公证人员在提供公证服务时缺乏法律的指引，很多事项需要公证人员自己根据一些法律原则去实践，这就对公证人员的整体素质提出了极高的要求。同时，社会公众对公证行业寄予极高的期望，认为公证处拥有极大的权力，公证文书应当是完全真实、合法、无争议的文书，一旦出现公证事故，涉及到诉讼，由于一些媒体的大肆报道，就对整个公证行业造成了非常恶劣的社会影响。

三、 我国进行公证制度改革的必要性与正当性

现代公证制度对我国而言虽为舶来品，但该制度满足了当今多元化社会对具有高度公信力中间人的需求。公证制度从引入我国到现在时间较短，理论发展滞后，应该引起我们的反思。如何构建一个适合我国经济、法律、社会现状的良性发展的公证制度是公证行业所面临的一个极具挑战性的课题。

新形势新任务对完善公证服务体系提出了新要求。笔者认为当前应从完善制度、规范管理、建设队伍等方面，推动公证服务体系的完善，推动我国目前存在的行政体制公证处向事业单位体制的公证处改革；制定公平、合理、可行性强，以及体现社会需求的向合作制公证处转变的改革方案，推动事业单位公证处向合作制公证处改革，或新设合作制公证处，最终实现公证机构组成形式与国际完全接轨。

（一）必要性

1.公证处的优胜劣汰。2017年全国公证工作会议在黑龙江哈尔滨召开。司法部部长张军明确指出，“实践表明，实行灵活机制的事业体制公证机构或者合作制公证机构，公证事业都有较大的发展，服务能力和发展活力明显更强，发挥的作用更大。公证体制改革早改早受益，不改无异于‘慢性自杀。中新网：《司法部官员：公证体制改革改不动是因为不愿改》参见http：//www.chinanews.com/gn/2017/08-28/8315777.shtml，2017-12-11。”

司法部部长张军于2017年7月17日在全国公证会议上介绍2016年全国公证行业的发展情况，详细情况见表2：

基于以上公证行业数据，张军部长认为：从为社会服务所做出的业绩来看，事业体制远远优于行政体制，合作制又优于事业体制；而同是事业体制公证机构，自收自支优于差额拨款，差额拨款又优于全额拨款。当前我国众多行政体制下的公证处以及差额、全额拨款的事业单位体制下的公证处已经不适应我国经济发展和公证需要，我国现阶段推进公证制度改革具有迫切性和必要性。

2.市场经济稳健发展需要公证机构保驾护航。我国改革开放已40年，市场经济以其不可替代的优势推动社会进步与发展。而在某种程度上，市场经济与公证制度的作用是相辅相成的，一方面市场经济的快速发展为公证业务、领域的发展提供了广阔的空间，另一方面，公证在一定程度上又保障了市场经济的稳定、良性、健康发展。

虽然在我国目前的法律、法规中并没有法定必须公证的事项，对公证没有强制要求，但随着社会经济的发展，社会公众对公证认识不断深入，对公证业务的要求不断增加公证人员不断开拓新的业务领域，以及涉及到继承、遗嘱、委托、强制执行、不动产过户、合同、证据保全等事项时，政府很多部门都需要当事人进行公证以增强相关事项的真实、合法性，公证制度为我国社会主义市场经济的稳定、健康发展，保护交易安全，维护社会公众的合法利益发挥着重要作用。

3.美国次贷危机对我国公证制度改革的启示。影响广泛的次贷危机起源于美国房地产市场的兴衰，在2001年互联网泡沫破灭以后，美国政府为刺激经济复苏采用积极的货币政策，同时推出一系列包括“零首付”等相关政策法案支持中低收入群体购房，大大增加了房地产市场的购买力。

“2008年金融危机发生的根本原因在于对资本力量缺乏有效的控制和中立的代表政府力量的机构的缺失。”房尚雯：《中性政府：金融危机预防之道》，《人民论坛》，2010年第1期。次贷危机引发了金融危机乃至波及全球的持续经济危机，大陆法系国家却没有发生次贷危机，这在一定程度上也与公证制度有关，公证制度通过严格的法定审查和监控程序保障着整个国家不动产交易的安全。大陆法系国家对公证法律制度普遍比较重视，国家在保障私权领域意思自治的原则下，尊重交易双方的主体意思表示，设置公证制度赋予公证人（公证机构）行使审查和证明职能，对申办事项的真实性和合法性负责，并且赋予公证书很高的证据效力，通过发挥公证人专业优势，有效保障登记合法与安全，服务于司法安全和社会安定，降低当事人交易风险系数，使当事人的资源利用率得到最大化，从而预防纠纷节约司法资源，实现国家对经济的间接管理和干预。

目前我国楼市存在严重泡沫，不动产交易是众多普通民众生活中的大事，影响着社会的稳定。中国应当以次贷危机为鉴，对不动产物权登记制度以及整个金融体系的市场化改革重新思考和总结，发挥公证在办理民间借贷、金融借贷以及全权委托卖房公证、不动产继承等事项中的重要作用，严格把关公证质量，确保每一份公证书不违背法律法规、社会道德，并且代表公证当事人的真实想法，来保障不动产的交易安全。

（二）正当性

1.我国公证制度的特殊性。在拉丁法系国家，公证制度被视为是一种准司法制度，其具有辅助司法活动的功能，通过公证制度，可以使那些不具有司法效力的法律行为具有公信力张文章主编：《公证制度新论》，厦门大学出版社2008年版，第2页。。实现这种公信力是以一种事前审查的方式展开，通过对公民行为以及所签订的合同的真实性、合法性、有效性的审查，查证其是否符合法律规定。在满足公信力的要求时，便会出具公证文书，赋予其公信力。公证的存在大大地减少了诉讼压力，在维护社会稳定上起到重要的作用。

2003年，我国公证协会正式成为拉丁公证联盟的一员， 这是我国公证史上一次新的突破。至今已过15个年头，但从我国公证行业的发展现状来看，与拉丁公证联盟的许多国家相比，无论是从发展基础还是制度构建上，我国公证制度仍存在许多缺陷，仍处于发展的初期。

以公证制度发达的法国公证为例，在许多方面例如公证机构的基本构建、公证人员的专业素养等， 我国的公证还不能与之相提并论。针对这些问题，我国的公证机关应该拿出虚心学习的态度，在借鉴他国制度优越之处的基础上更好完善自身，大力推动我国公证制度的发展，进一步实现公证机关的司法輔助功能，更好地为人民服务。

2.我国公证制度改革进程过于缓慢。从2000年至今，我国的公证制度改革已进行了18年， 因方案折中、目标模糊，以及各种来自司法行政部门、公证处、公证人员心态各不相同的现实因素等原因，一大批公证处和司法主管部门对于改革仍处在观望状态，并未积极推进改革， 也不想改变现有的安稳状况。

根据官方的数据显示，2006年，全国3146个公证处中，有近一半的公证机构具有国家行政机关的性质，大约为1553个；与此比例相同的是事业法人性质的公证处，在我国目前有1555个，占总数的49.43%；但与之相反的是建立改革试点的合作制公证处，却仅有38个，占总数的1.21%。 而到2017年7月，根据司法部长张军所提到的官方数据，在全国3001家公证机构中，具有行政体制性质的公证机构的比例仍居高不下，约占总数的30%，具有事业体制性质的公证机构也同样很多，具有1984家，合作制试点公证机构却依旧很少，仅存20家。这一现象值得我们深思。

由此可见，从2006年至今，1553家行政机关性质的公证处只改革了不到一半。而在当下，行政与事业体制的公证机构高达1704家，占了全国公证机关数量总和的一半还多。 而作为试点的合作制公证处，也从一开始的38个变成20个，消失了将近一半。

2014年8月，司法部出台《关于进一步加强公证工作的意见》（以下简称《意见》）指出：“继续贯彻落实2000年国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》和《公证法》，坚持行政体制公证机构改为事业体制的方向，坚持公证机构依法设立、不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的属性定位。”对于合作（伙）制公证处，《意见》只字不提。合伙制和合作制试点分别于1999年和2000年启动，试点工作多年来处于停滞状态，应当及时总结经验，推进公证实务的发展。如在未来不加以改变，公证行业已经出现的危机势必会继续存在，对此我们必须给予全面反思。

在中国共产党第十九次全国代表大会召开的背景下，法治建设成为了社会治理的重点之一， 公证作为预防社会纠纷，减少诉讼的社会治理方式，应当明确其在国家法治进程和社会稳定治理体系中的定位，现阶段，公证作为减少诉讼纠纷稳定社会的重要手段之一，对公证制度的改革已经刻不容缓。

四、改革建议

《中华人民共和国公证法》第6条规定，“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”《司法部关于深化公证工作改革的方案》中规定，“改制的公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行。”

（一）公证行业具有公私兼备的应然属性，需保持独立性

首先，要厘清公证不是一种国家权力。传统理论对公证的理解往往停留于字面含义，认为所谓“公证”就是一种公权力，是一种国家权力。加之我国具有鲜明的“强国家弱社会”“国家社会一体化”特征，公证机构曾长期隶属于行政机关，造成默认公证权天然是国家权力的错觉。这种理解其实不符合公证发展规律。从权力的发生学上讲，公证权是社会授予的。从私证发展到公证，基于社会对证明的需求和书证替代口头证据的形式正义要求，是以社会公众支持为基础的。当事人通过申请让渡出本属于自己的私权，社会基于发展的稳定确认这种让渡，并受到国家法律的尊重和保护。以这种角度来看，公证人进行公证活动所基于的权力本质上是一种公共权力，是私人授予，再通过国家法律的形式予以确认。

其次，公证具有两方面，既有公的一面，也有私的一面。 公指的是公共利益； 私指的是私权关系。这种公共利益集中表现在公证法律服务的后果上。 公证是站在中立的职业立场上，为双方提供服务，维护交易的安全和社会稳定，同时体现出公平和公正的原则，受益者是整个社会。 公益属性还体现在为保障其公正性而规定严格的公证员任命条件和程序，其必须接受国家监督。私权关系则主要表现在公证员的性质及其与当事人的关系上。公证人员作为具有专业素养的专业人士，应当保持独立性并对自己的行为独立承担责任，在与客户的沟通与合作上，也要采用个性化的方式。提高客户的信任度和公证机构的知名度。

最后，公证具有类司法特征，即必须具有独立性、公正性，而独立性是保证其客观、公正出证的前提， 公证行为不是行政行为，这就要求公证机构应当与国家权力保持适当距离，避免行政权影响公证结果的公允性。这种独立性在制度设计上强调公证机关的自我意识，独立开展公证工作，不占国家编制和经费，自收自支，实行民主管理机制，自主开展业务，对外独立承担法律责任。

（二）现行事业单位体制已不能容纳和体现公证的应然属性，阻碍了公证向其本源回归

公证具有公私双重属性，既需要国家监督，也需要公证机构自主管理，在管理式向参与式公证过渡的当下，更应强调公证机构自主管理。而事业单位法人是中国特有的一种对法人的分类，是国家权力社会化的产物，是一个过渡状态。我国经历了长时期的“国家社会一体化”阶段，为保障在资源极其有限的情况下国家机器和社会能正常运转，国家代行原本属于社会的职能。之后的国家权力社会化就是要将原本应当属于社会但在特定时期由国家一体行使的权力归还社会，而公证正是这样一种情况。事业单位虽然承担一部分国家分离出来的职能，但其准行政机关的定位不符合公证的双重属性。另外，事业单位主要针对教育、文化、卫生、体育、科技等行业，而公证机构肩负着独特的法律职能和历史使命，和这些事业单位应当说是不太相关的。

（三）在经济高速发展的今天，行政与事业单位体制下运行的公证机构已然不适应如今的发展现状，当务之急，是推进改革的进程

首先，事业单位本身种类繁多，但大多权责不清、管理混乱，公证机构难以对号入座，细分下去，更是种类繁多，难以对其进行系统有效的管理。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定：“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。细分从事公益服务的事业单位。可以依据一个具体的标准将其分为两类，一类是涉及基础性公共事业，如教育，科研以及基层的医疗服务建设，这些公共事业的公益性强。不宜通过市场进行调节；另一类则为公益性相对较弱的公共事業，例如非营利性的医疗服务以及精英教育等。”公证机构作为市场经济中具有特殊职能的组织，既不属于公益一类，也不属于公益二类。

其次，事业体制编制难以满足市场需求，导致公证机构运作低效。在本次北京市公证机构改革调研中，事业单位体制下的公证机构问题也逐渐暴露出来。这些问题主要有：公证处自支自收，但实际上，其支出经过审批， 批不批、批多少很可能随着领导的变化而变化，并非市场化的自收自支概念，导致市场信息不能很好的反馈到公证处，不利于公证处市场信息的收集； 财务审计与实际运行遵循两套标准，财务审计按照事业单位，而实际运行更类似于企业，设立需要有验资报告，实行企业会计制度，按企业交税； 国有与法人所有分不清，不能充分行使法人权利； 在财务方面，给编不给钱，编制已经没有实际的意义； 在人事方面，编制内公证员要求除了通过司法考试，还要笔试面试、政审、体检，导致没人报名，阻碍了公证员招录。 在编制内人员招不满的同时，大量存在合同制公证员，而公证处在不能保证合同制公证员的退休等社会保障的情况下签订大量劳动合同， 存在巨大法律风险。

（四）公证处独立自主运行的必要性

公信力是公证工作的核心。 传统理论认为，公证公信力来源于公证的国家权属性，并痴迷于只要公证处属公，公证天然就有公信力的想法。 这其实是一种假想的因果联系，国家权抑或法律和政策的规定本身并不产生公信力，相反公权力的过度介入反而会干扰公证的独立性，弱化公证公信力。公信力就是当事人对公证的信任程度以及该公证行为在社会上的说服力，通过公证，从而实现该行为的法律效果与社会效果，起到维护社会秩序保护当事人利益的作用。 不断提高公证质量，更好地完成法律职能，通过公证员的职务活动来深入人心， 最终取得社会的信任。

综上，基于公证行业公私兼备的双重属性、独立性特征、现行事业单位体制与公证行业的长远发展不适应以及公证公信力的要求， 公证处独立法人地位的落实应当置于突出位置，使公证处真正做到在市场中独立自主运行，这符合现代行政法对公证处发展的新要求。

（五）公证处独立自主运行后应加强监督，以保障公证公信力及潜在的公共利益

公共服务民营化理念的提出主要是由于二战以后，世界各国经济发展导致社会分工细化，社会需求不断扩大且日益复杂， 由政府提供所有公共服务不经济也不可能，故各国政府谋求逐步建立与私人合作的“公私伙伴关系”。 其中最具争议的话题即私人部门提供公共服务是否必然较之行政机关更有效率？换言之，基于服务于公共利益的目的，私人机关在进行公证行为时具有公正性，但其是否会为了自身利益损害当事人的利益或带来其他的负面影响，这一点我们不能忽视。因此，需要平衡由私人部门提供公共服务的高效率和其带来可能的不公正。同样的问题在此次公证机构体制改革中也会遇到。

结合当下假证频出的乱象，为避免今后公证处独立自主运行后为追求自身利益最大化而消弭公共利益，监督和指导就成为治理这种现象的重要手段。 司法行政机关应当转变管理方式，从直接、微观的管理到间接、宏观的管理，着力于规则制定、定期评价、价格监管、质量监督等方面。制定相关规范，明确公证处的执业方式与范围，并规定公证员的权利与义务。 定期评价公证处的运作效率是否不低于改革前； 公证属于社会硬性需求且容易造成垄断，公证收费应当遵循政府指导价；提高公证质量，并加强公证执业监管和相关的行业惩戒措施。可以考虑开放利益相关人投诉渠道，广泛听取意见，公证处及时公开信息，强化社会监督。

（六）公证处独立自主运行与其非营利性、公益性不冲突

首先，按照《民法总则》的规定，法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。非营利法人是为公益目的或者其他非盈利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。公证机构是为社会提供法律服务的机构，利润仅用作公证处发展所需，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润，符合非营利性要求。

其次，公证处独立自主运行是建立在公证收费遵循政府指导价基础之上的。公证作为一种属于社会硬性需求的公共服务，完全由市场形成价格极易造成垄断和公共服务配给的不公平，完全由政府定价又与公证机构的应然属性不符，故采取政府指导价形式兼顾效率与公平。

再次，依据“使用者负担”原则，公证并非是全体社会成员必需的一种普遍化公共服务，而是基于特定使用者的需求，如果让全体纳税人在为某些人特定民事行为的法律服务买单，有损公平正义，故应当由使用者支付相应对价。

最后，营利并不是公证处运行的主要目的，其还肩负提供公共服务的责任，相关部门对公证处的监督较一般企业更加深入和严格， 避免公证处独立自主运行后为追求自身利益最大化而消弭公共利益。

在公证制度中，最为关键的一点是如何构建公共信用体系。公证的主要目的是预防纠纷，解决矛盾而不是营利。因此， 如果以营利为目的，公证就不可以代表公信力，只能代表个人信用，也就不是完成国家证明责任。公证的目的和职能决定其具有服务性，但这并不代表着不收费， 因为公正的直接受益人是当事人，如果不收费就等于是全体纳税人在为某些人的特定民事行为的法律服务买单， 有损公平正义。

（责任编辑：胡晓慧）