行业协会商会与行政机关脱钩：政策执行与政策特征

吴昊岱

摘要：在我国经济社会体制改革进程中，行业协会商会的价值得到多方主张，但多数行业协会商会在传统发展环境下形成了依赖行政机关的生存发展逻辑。行业协会商会与行政机关脱钩，作为重构政会关系的政策安排已经历“三脱钩”、“四脱钩”、“五分离、五规范”三个阶段，执行进程冗长迟缓。模糊冲突模型，以辨析政策特征为核心，通过研究政策的模糊性、冲突性，考察脱钩各阶段政策及其执行过程取向，提供了从政策执行视角解读政会脱钩改革的新框架。长期以来，政会职能脱钩都是主要难点，当前脱钩呈现一种“低模糊、高冲突”为特征的“政治执行”取向。對政府而言，深化脱钩改革的关键在于厘清政会职能关系和运用权力推进职能脱钩，实现“政治执行”向“行政执行”的转变，进而疏通政会脱钩的执行通道。

关键词：行业协会商会；政会脱钩；政会关系；政会职能脱钩；政治执行；行政执行

中图分类号：C912.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0102-011

一个健全的市场体系及市场运行机制，离不开行业协会商会。①经济社会飞速发展，市场与社会主体的诉求，政府很难及时、准确地把握。行业协会商会作为“组织化的私序”，灵活且敏锐，可有效弥补政府作为“公序”进行市场管理、社会治理时易产生的失灵。②在传统发展环境中，行业协会商会常因为政会依赖关系难以革除而饱受诟病，阻碍其在市场化进程中的生存发展、作用发挥。欲破除阻碍，构建现代社会组织管理体制尤为迫切。十八大提出，要构建“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。十二届全国人大议定的《国务院机构改革和职能转变方案》明确，要通过去行政化、取消双重管理体制、推进行业协会商会与行政机关脱钩（简称政会脱钩），进而在2017年力争实现该体制。③政社分开、政会分开成为规范政会关系的价值导向。国家引导行业协会商会发展的政策在此导向下，再次聚焦到政会脱钩上来。

2015年，中办国办联合颁布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（简称《脱钩总体方案》），要求各级、各部门经过两年左右时间，通过“五分离、五规范”，有序推进脱钩，完善体制机制以全面推开。④由此，政会脱钩迎来新热潮：中央层面，全国性行业协会商会脱钩工作全面展开；地方层面，十余个省出台了省级政会脱钩实施方案，均力争在2017、2018年前后在本域内扩大脱钩试点，实现脱钩。截止2017年12月，东部的北京、广东、浙江、江苏、山东，以及中西部的甘肃、新疆、河南、宁夏、黑龙江、河北、湖北等12个直辖市、省、自治区出台了省级脱钩实施方案（或称为规范建设实施方案），虽然在时间节点上略有差异，但改革思路与中央一致，均要求在2017、2018年总结经验，在辖域范围内拓展改革。其他省份也后继在省级层面成立联合工作组，拟定脱钩名单，分批次推进脱钩。2015年国办颁布《关于成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组的通知》后，出台省级实施方案的地区以及海南、广西、江西等均成立了省级脱钩联合工作组。其他省份政策部署相对零散，此不赘述。可以说，伴随近年来行业协会商会的成长以及国家对行业协会商会角色、作用新的认识，以政会脱钩引领行业协会商会新发展的理念与政策，正自上而下全面铺开。

一、政会脱钩与新的研究框架

事实上，我国从20世纪90年代开始就有政会脱钩实践，部分发端于中央政策部署，也有局部地区的自主探索，如沿海的温州、无锡、深圳，早年就实施过脱钩且取得了良好成效。然而，考虑到行业协会商会屡被披露的行政化色彩浓重、治理乱象等问题，政会分开、政会脱钩仍未全面、彻底地完成。近三十年来，政会脱钩屡次被政府改革议程聚焦，至少也表明其进程迟缓，政策执行受阻。在我国政策执行情境下，高层政府策划的“设计实验”仍是贯彻政策意图的重要路径地方政府创新可分为“自主探索”、“设计实验”与“请示授权”三种模式。就行业协会商会与行政机关脱钩改革而言，省级及以下政府的改革创新，除长三角、珠三角等地“自主探索”程度高，其他地区大多仍在“设计实验”逻辑下展开脱钩，中央政策对脱钩改革的影响仍是重要变量。参见郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期。，中央政策作为改革理念载体，是地方贯彻执行的“官方指南”和依据。分析其特征、执行过程取向与演进，对解释改革进程与问题皆具要义。然而在政会脱钩上，来自政策执行视角的系统研究不多。本文指称的中央政策为国务院各部门及以上层级政府制定的行政法规、部门规章和团体规定。

（一）从“三脱钩”、“四脱钩”到“五分离、五规范”

渐进逻辑下，改革常以系列政策的形式来“纠偏”和“补漏”，保证执行延续性，脱钩也不例外。我国政会脱钩至今已累积了数量众多的系列政策，脱钩历程正是沿此政策执行轨迹展开。通过“北大法宝”和政府网站，以“社会团体”、“社会组织”、“行业协会商会（包括行业协会、商会）”为关键词，笔者系统梳理了1990年至2017年中央政府管理行业协会商会的政策，并筛选出涉及政会脱钩的政策共计46篇。早前我国规范行业协会商会的政策多见诸规范社会团体、社会组织政策中，以行业协会商会命名的政策出现晚，表明该领域专有政策体系尚在建立，为防疏漏选择上述关键词进行了资料收集并进行筛选。本文以1990年至2017年为节点，根据政策效力级别，以“社会团体”为关键词，梳理出中央法规司法解释（行政法规8篇、部门规章220篇、团体规定9篇），其中涉及政会脱钩的政策16篇；以“社会组织”为关键词，梳理出中央法规司法解释（部门规章135篇、团体规定15篇），其中涉及政会脱钩的政策3篇；以“行业协会、行业协会商会、商会”为关键词，梳理出中央法规司法解释（行政法规9篇、部门规章236篇、团体规定9篇），其中涉及政会脱钩的政策27篇，共计46篇。按照标志政策（事件）、阶段主题与脱钩内涵，其历程可分为三个阶段：20世纪90年代两轮社会团体清理整顿，拉开了机构、人事、财务“三脱钩”的序幕，到1998年《社会团体登记管理条例》修订，建立起双重管理体制以规范行业协会商会发展；1990至1991年底、1996至2000年进行了两轮社会团体清理整顿；“双重管理”是指行业协会商会在登记注册、日常运行中受到登记管理部门（一般是民政部门）和业务主管部门的双重规约与影响。2005年，九部门出台促进行业协会商会改革发展意见，在“三脱钩”之外明确职能脱钩，推动了第二阶段改革；2015年以来构建的机构、人事、资产财务、职能、党建与外事“五分离、五规范”体系，引领脱钩进入新阶段（见表1）。

已有政会脱钩研究集中探讨了两方面问题：一是脱钩模式与管理体制比较。江、浙、粤等地的行业协会商会脱钩与发展模式得到普遍关注。有学者比较了“苏南模式”的政府导向型和“温州模式”的企业推动型行业协会商会，认为后者预示着行业协会商会发展方向，J.，Zhang，Business Associations in China：Two Regional Experiences.Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.2（2007），pp.209-231.其他像贵州的人、财、机构分开模式、广东的民间办会模式、河北的政府購买服务模式也得到简要介绍。杨宜勇、关博：《行业协会商会脱钩政府：探索、挑战和改革》，《时事报告》，2014年第3期。国外政会关系模式上关注较多的是欧洲、东亚法团主义国家行业协会组织变革和职能转型的经验。在管理体制上，已有研究辨析了“一业一会”与“一业多会”模式的差异，普遍认为前者并非市场经济自然演化结果，不适合民营经济发达地区。江华：《民间商会的“一业多会”问题及其求解路径——基于温州行业协会的实证研究》，《中国工业经济》，2008年第5期；江华、张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析——以温州行业协会为例》，《公共管理学报》，2009年第4期。“一业一会”限制了行业协会、会员数量，而取消它又可能转变运行逻辑，因而需构建合理体系来规避问题。郁建兴、何宾：《“一业一会”还是“一业多会”？——基于行业协会集体物品供给的比较研究》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2013年第3期。也有呼吁通过顶层设计构建管理体制，从而化解行业协会商会概念、法律地位的争议。这方面可借鉴大陆、英美和混合法系国家协会商会的体制建构。浦文昌：《行业协会商会参与国家治理的顶层设计与配套改革——建设中国特色商会组织的比较研究》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。至于什么是理想的政会关系，有学者指出与公共部门的合作伙伴模式是理想形态；贺绍奇：《政府与行业协会商会脱钩后的政社关系重构——基于ISDA的案例研究》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。二是脱钩困难与风险研究，既聚焦于体制环境，也专注于实践操作。在体制环境上，破除以“经济赋权”和“社会限权”为特征的社团管理体制，构建政会新型关系是脱钩方向。就是说，脱钩进程要与社会组织管理体制改革相结合，首先应理清政会职能类别。在实践操作上，许多学者认为焦点在职能梳理和职能分离，贾西津、张经：《行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战》，《社会治理》，2016年第1期；周俊：《职能分离决定政会脱钩成败》，《中国社会组织》，2015年第19期；郁建兴、周俊、张建民：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第119页。也有学者将焦点指向党建。王勇：《行业协会商会与行政机关脱钩改革的重点任务和环节》，《学会》，2016年第3期。此外，部分研究具有远见，谨慎看待脱钩，将脱钩后行业协会商会的发展纳入考量，警示依附政府的“路径依赖”、行为异化与治理失范两类风险。沈永东、宋晓清：《新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。

已有研究呈现了当前脱钩的模式与管理体制差异、困难风险，部分经验得到凝练。然而，作为一项范围广、跨度深的政策，脱钩在各级各地的执行进程、方式与结果不一，单凭辨析模式差异研究脱钩，存在局限；不同区域行业协会商会发展逻辑不同，面对脱钩承受风险的性质与能力也有差异，从困难风险视角探索脱钩，亦难以树立统一规范。与此不同，侧重政会职能关系、职能分离的研究具有先导性。不论脱钩与否，职能关系是传统政会关系的内在逻辑，是塑造行业协会商会管理运行方式的基础。欲厘清政会职能关系沿革，可行的思路在于辨析政策法规的“官方阐释”及变迁。作为界定与调适政会关系的法理依据，行业协会商会管理政策及其特征，塑造了行业协会商会发展的体制机制与演进。也可以说，体制机制，包括附着于上的政会关系，由一系列政策及其执行结果所构筑。

（二）新的研究框架：政策执行与政策特征

上述思路的理论出发点是政策执行，但关于政策执行的研究涉及三百个以上变量。L.J.O'Toole，Policy Recommendations for Multi-Actor Implementation： An Assessment of the Field.Journal of Public Policy，Vol.6，No.2（1986），pp.181-210.某种程度上，执行研究已无需更多变量，需要的是结构。研究者不断总结，提炼出两种思路：自上而下和自下而上的政策执行。前者将政策制定者视为核心，走向成功执行的因素汇集在高层。这一思路常带有规范倾向，倾向于执行影响因素的综合归类、清晰的政策目标、理性设计的执行框架与规范等；D.S.V.Meter，C.E.V.Horn，The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework.Administration & Society，Vol.6，No.4（1975），pp.445-488；P.Sabatier，D.Mazmanian，The Implementation of Public Policy：a Framework of Analysis，Policy Studies Journal，Vol.8，No.4（1980），pp.538-560.后者将具体执行者视为核心，认为由于微观政策环境迥异，多数执行问题由政策与微观层次的互动所致。P.Berman，The Study of Macro- and Micro-Implementation，Public Policy，Vol.26，No.2（1978），pp.157-184.地方层面能将政策较好适应环境的人，决定了执行成功与否。执行只在有限的程度才依赖中央层面的创制。B.Hjern，C.Hull，Small Firm Employment Creation：An Assistance Structure Explanation.Policy Implementation in Federal and Unitary Systems.Springer Netherlands，（1985），pp.131-156.两种思路都有真知灼见，后续研究开始探索整合。一种容易想到的尝试是将两者整合于同一框架，比如艾尔默（Elmore）的前向筹划和后向筹划、戈金（Goggin）等人的府际间政策执行沟通模型、豪利特和拉米什的政策工具研究；另一种尝试则意图在政策执行前对执行条件与时机进行优先判断，再决定哪种执行思路更适用，Dunsire，A.Implementation in a Bureaucracy.Political Science Quarterly，1980，95（1）：162.它隐含了政策在不同情境下采取不同执行思路的理念。

中国公共政策执行的研究，承袭了上述分离到整合的思路，也将中国情境下的权力结构、执行结构纳入进来。因为我国权力结构、决策方式集中，执行结构和层次更多、更复杂，研究多采用自上而下思路。中国特色制度下，公共政策以“高位推动”的形式，经由纵向的“层级性”执行传递，同时在横向部门间实现“多属性”的配合执行以实现综合性的政策目标，贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》，2011年第5期。因而公共政策更可能在一种“混合型的自上而下治理”中执行。王春光：《政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑》，《江苏行政学院学报》，2018年第1期。在众多造成执行阻滞的解释中，一类解释将冲突性，即政府间利益差异冲突作为主要症结，另一类解释则认为中国有别于西方执行情境的“压力型体制”对政策执行产生影响。吴少微、杨忠：《中国情境下的政策执行问题研究》，《管理世界》，2017年第2期。政策作为传递“压力型体制”下“高位推动”改革的载体，其执行优劣决定了改革的成败。

不论构建规范框架，判断执行条件与时机，亦或考察执行情境，解读政策自身是执行研究无可回避的逻辑起点。洛伊的研究提供了启发，他的理论核心在于“政策特征（Policy Characteristic）决定政策过程”，T.J.Lowi，Four Systems of Policy，Politics，and Choice，Public Administration Review，Vol.32，No.4（1972），pp.298-310.为从政策自身出发考察政策执行提供了一种思路。马特兰德拓展了洛伊的研究，认为一项政策的特征很可能预示其执行过程取向和问题，基于此提出了一种模糊冲突模型（The Ambiguity-Conflict Model）R.E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration Research & Theory，Vol.5，No.2（1995），pp.145-174.：一方面分析政策在政策目标与执行手段两方面的模糊性程度，另一方面通过考察政策执行进程中参与各方对政策目标的一致性认识程度，判断执行属于“理性决策”还是“官僚政治”过程，进而反映政策的冲突性程度。“理性决策”过程倾向于自上而下执行思路所描述的情境，参与各方对政策目标的一致性认识程度高，在保障资源投入情况下，政策在“行政执行”过程取向下执行；“官僚政治”过程的执行情境与此相反，理性参与的各方因难以达成对政策目标的一致性认识而陷入冲突，政策在“政治执行”过程取向下艰难推进。该模型将上、下两种执行思路的关切相融合而更显全面。通过明晰政策特征，执行衍生出四种过程取向。本文基于此，构建起政会脱钩的研究框架（图1）。

每种取向下影响政策执行的决定性因素迥异。理论认为，“低模糊、低冲突”为特征的“行政执行”取决于可动用的资源，资源充足推动政策执行；“低模糊、高冲突”为特征的“政治执行”仰赖高层权力“施压”推进执行；“高模糊、低冲突”为特征的“试验执行”取决于试验区域的情境状况；“高模糊、高冲突”为特征的“象征执行”则由地方联盟力量及其资源禀赋所决定。R.E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation，Journal of Public Administration Research & Theory，Vol.5，No.2（1995），pp.145-174.这将构建规范框架、判断执行条件与时机、执行情境的探讨等意图都结合进来，为分析不同政策，甚至同一政策在不同阶段的执行提供了路径。

二、政会脱钩的政策执行与政策特征

改革开放后，国家对行业协会商会的规范管理始于两轮社团清理整顿工作完成和1998年《社会团体登记管理条例》颁布之时，康晓光：《权利的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第103页；贾西津、沈恒超、胡文安：《转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第143页。彼时建立的双重管理体制对行业协会商会控制趋紧，脱钩（早前更常见表述是去行政化、政会分开）便始于此前后。从诉求上说，1989年旧《社会团体登记管理条例》明确将社团登记管理权统一赋予民政部门，基本理顺了社团与业务主管单位的关系，也使推进政会分开成为必要。1990年民政部着手第一轮社团清理整顿，次年便开启了以“三脱钩”为主要内容的脱钩序幕。作为一项渐进改革，脱钩各阶段政策的模糊性与冲突性所反映的政策特征，影响了脱钩的进展、成效和执行过程取向。

（一）第一阶段：政策的高模糊性、高冲突性并存

20世纪90年代，国家对行业协会商会的管理是在对社会团体、社会组织管理的框架中展开的，行业协会商会（社会团体、社会组织）脱钩的政策（表2）高模糊与高冲突并存。

高模糊性首先表现在该阶段政策的目标、手段紊乱。国务院、民政部、中组部等率先提出了机构、人事、财务“三脱钩”的目标，但业务主管部门的行业协会商会发展政策常与脱钩相悖。就政策目标来说，1991年中组部等要求不再向社团核准行政、事业编制，原使用编制的一定期限内转为社团编制，财务也要限期自理；1994年国办提出中央机关现任（正副职）领导不得兼任社团领导职务；1998年中办国办联合发文要求地方（县级及以上）行政机关在职领导不可担（兼）任社团领导职务，进一步扩大了人事脱钩范围。这三个政策在人事、财务脱钩上很明确。然而，1997年国家经贸委在行业协会改革试点政策中明确“在协会开办或过渡时期，财政给予一定的经费支持”和“解决一定编制职数”。1998年修订的社团登记管理条例也明确行业协会商会在内的社会团体在注册登记、监督管理等环节受到登记管理部门和业务主管部门双重约束，其人事、财务上的独立性严格受限，如专职人员待遇参照国家事业单位人员规定执行、换届或法人变更需登记管理与业务主管双重财务审计。1999年国家经贸委又拟定了行业协会17项职能，“一半以上的职能是面向国家服务的。在实际操作中，政府希望行業协会作为行业管理的辅助工具，并通过部分转移其原有职能，使自己对行业管理的权利得到‘合法延伸”。贾西津、沈恒超、胡文安：《转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2004年版，第127页。2000年后，轻工部、中组部、民政部、经贸委等出台的政策在对行业协会的机构、人事、党建与外事认识上仍以“辅助”政府为导向。在仍依赖行业协会商会承担政府职能的前提下，目标导向与脱钩背道而驰。

在执行手段方面，政策文本中均无落实脱钩的具体手段与保障机制。1991、1994、1998年关于社团编制和党政机关领导人社团任职分离的政策，均无明确可依的执行手段。1991年中组部等提出“一定期限内转为社团编制”、“限期实现经费自理”都未划定执行进程，对脱钩后的人事管理，含糊表示“具体管理办法，依照国家有关规定执行”。1994年国办提出中央党政干部人事脱钩的政策，文本极其简单，无任何执行手段表述。1998年中办国办指导拓展党政机关人事脱钩范围的政策，手段上寄望于各地“在制定本地区的实施办法中予以明确”。1999年关于工商领域协会的培育意见同样没有手段指导，倾向于协会承担政府职能。2004年国有资产监督委员会的方案虽然指向机构、财务脱钩，但只讨论职责义务，执行手段模糊。

政策冲突性方面，彼时各部门对协会商会角色与职能认识迥异，在此前提下不存在对脱钩目标的一致性认识，导致部门间政策高冲突。在这种高冲突情境下，脱钩陷入了典型的“官僚政治”进程。事实上，彼时行业协会商会的“二政府”属性明显。20世纪90年代的政府机构改革中，行业协会商会实际上承接了大量的政府职能，在人员、财务方面与政府几乎不可能严格分开。如1994、1998年中办、国办关于部门党政领导不再兼任社团领导职务的政策，在文本上实际上给“特殊情况下需要兼职”的人员，留下了“申请报批”的空间。另外，在1998年修订的社团登记管理条例确立双重管理的管控体制下，行业协会商会在申请设立、人事与财务运作、监管上均受到业务主管部门的严格审核，只有与政府部门保持联系才能存活。彼时业务主管部门（如经贸委、化工部、轻工业局等）以经济发展为价值先导，在脱钩与经济发展的目标冲突中，很大程度上搁置了脱钩。只是由于当时脱钩工作开展的力度和范围有限，这种高冲突相对隐性。作为政策执行对象，彼时行业协会商会“官方色彩”浓重，与政府间人事、财务、职能的牵连使其无论在认识还是实践上，都难以顺应脱钩。

（二）第二阶段：政策的模糊性降低，高冲突性凸显

这阶段伴随职能脱钩目标的明确，政策模糊性降低，但参与各方对职能脱钩的认识差异导致冲突凸显，政策如下（表3）。

政策模糊性的降低体现在政策目标上，明确新增了职能脱钩。但随着目标体系的丰富，执行上出现明显的“不平衡不彻底”。2005年，促进行业协会商会改革发展的意见提出，行业协会应化解行政倾向严重问题，要从机构、职能、人员、财务上实现“四脱钩”。2007年国办对行业协会商会的发展意见坚持上述脱钩目标，还对行业协会使用国有资产提出明确产权归属要求，机构、财务脱钩要求明确，但脱钩开展得“既不平衡也不彻底”：不平衡表现在有些地方没有落实脱钩，不彻底体现在各地着力推进的主要是机构、人员和财务脱钩，职能脱钩进展缓慢。周俊、宋晓清：《行业协会的公共治理功能及其再造——以杭州市和温州市行业协会为例》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2011年第6期。2014年前后，政府更重视社会组织在承接政府转移职能上的作用，部分“需脱钩职能”通过购买服务等方式转移到行业协会商会，为政会关系变革找到了总体方向。但是，职能转移与职能脱钩存在理念差异，这一点放在后续讨论。在执行手段上，2005、2007年发改委、国办、民政部等政策，对机构、人事、财务、职能分离的实施手段只采取了原则性提法。2009年工信部的指导意见对协会承接政府委托职能提出细致规划，但没有涉及脱钩执行手段。该意见与1997年国家经贸委对试点城市行业协会商会培育政策的关注点基本一致，对行业协会商会职能的认识还未与职能分离区分开来。2014年以来，中组部、民政部、财政部的三项政策针对人事、财务脱钩的执行手段表述模糊性降低，但对职能脱钩在手段上仍是原则性探讨。这种转变与这一时期广泛开展的政府职能转移热潮相呼应，但也应看到政策的模糊性虽在降低，却仍不清晰，尤其是职能脱钩。

由于各部门对行业协会商会的态度不一，脱钩目标的执行进展也不一。对政会职能关系的认识仍未突破政府“依赖”、协会商会“依附”的逻辑，因而脱钩不是顺从自发的，存在部门抵制与冲突。参与各方对目标一致性的认识程度不足，脱钩仍在“官僚政治”的执行进程中艰难前行。问题的症结在于，一方面政会之间的职能边界长期难以厘定，另一方面政府职能转移仍未达到破除政会职能依赖的“转折点”。在实践中，业务主管部门不愿意参与脱钩，行业协会商会担心“一脱就死”，均无主动脱钩意愿。在此期间，不少行业协会商会仍以政府转移职能为依托，维持具有垄断性质的“红顶中介”特征，与政社分开、政会分离方向相悖。政策执行所需的清晰一致的目标，仍在政会职能依赖的博弈中飘忽不定。

（三）第三阶段：政策的模糊性显著降低，高冲突性仍在化解进程中

2015年以来，政会脱钩构建起“五分离、五规范”的政策体系（表4），政策模糊性显著降低，对行业协会商会的职能认识、政会职能关系的认识深化，但“官僚政治”的执行进程仍产生重要影响，政策的高冲突性仍在化解进程中。

政策模糊性首先因脱钩目标体系的进一步完善而降低。2015年《脱钩总体方案》要求实现“五分离、五规范”，在该政策引领下各部门开展的脱钩政策部署更为有序。同年9月，为配套《脱钩总体方案》执行，民政部、财政部、国家机关事务管理局和中央直属机关事务管理局、中组部分别颁布了涉及资产财务、人事、党建脱钩的专项政策。2016年新修订的社团登记管理条例，在社团申请设立（如审查）方面删减了很多来自业务主管部门的限制，业务主管部门的角色趋于淡化，“主导”变“指导”，双重管理体制进一步松动，但登记管理机关的角色更加强化。2016年12月《行业协会商会综合监管办法》明确提出“厘清行政机关与协会商会职能边界，改变单一行政化管理方式”的表述让人印象深刻。关于政会职能关系的认识取得突破，有别于早前“政出多门”、理解混乱的状况。2017年以来，在继续强调脱钩基础上，脱钩联合工作组、发改委、民政部、工信部等都出台政策，支持脱钩后的“五规范”建设。在政会财务分离基础上，强调财务独立、职能回归会员的运作逻辑，转变饱受诟病的“红顶中介”属性，真正回归市场。行业协会商会管理逐步建立起了“（行业协会商会）行为合法、（监督工作）依法进行”的“合规性监管”机制。郁建興、周俊、张建民：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第98页。在执行手段上，模糊性降低。《脱钩总体方案》对执行手段进行了细致说明，策划了工作机制、责任分工、试点进程与时限。同年9月，根据《脱钩总体方案》精神，民政部、财政部、国家机关事务管理局和中共中央直属机构管理局、中组部等部门分别出台指导人事、资产财务、机构、党建和外事脱钩的专项政策，政策中都有具体手段描述。

在政策冲突性方面，参与脱钩的部门间关于政会关系的认识逐步统一，冲突性降低。以2015年《脱钩总体方案》为纲，政会脱钩从中央到地方全面铺开。各部门政策所反映的目标取向趋于一致的同时，执行手段互相配合、衔接，形成“各司其职”的脱钩体系。2016年底，中央十部门联合印发《行业协会商会综合监管办法》，构建脱钩过程及后续人事、财务、服务、党建与外事综合监管系统体系，脱钩有更明确可依的执行与责任主体。2017年以来，民政部关于清理行业协会商会涉企收费的政策，明确了发改委、财政部、工信部、民政部、审计署等按职责分工、依法惩戒的实施手段。发改委在其政策中针对财务脱钩与后续规范，提出了“收费信息集中公示”的方案，财务公开成为保障政会财务关系独立健康的保障；工信部对行业协会商会开展合规性审查，对不符合资质的进行清理，对职能的认定也是在脱钩基础上再寻求基于市场的合作。需要指出的是，对职能脱钩的部署仍然不够明确统一。2016年的综合监管办法，将厘清政会职能边界放入政策指导思想，但是职能边界究竟如何厘定仍然悬而未决，是以法律法规的形式进行指导，还是地方进行“自主探索”仍没有统一答案。因而职能脱钩在政策目标上虽然形成了共识，但操作机制仍显匮乏。在此前提下希望通过机构、人事、财务脱钩来厘清政会关系，逻辑不畅。不少部门仍有仰赖行业协会商会履行行政、行业管理职能的倾向，易产生矛盾冲突。冲突的存在会使参与者相互依存，会使目标互不相容，会在互动中产生一种感觉到的零和博弈因素。理查德·J·斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》，中国人民大学出版社2004年版，第618页。至少在顶层设计上，深化脱钩需要在政策层面传达出更为明确的政会职能界定。

三、政会脱钩政策特征演进及问题

我国政会脱钩的政策特征演进如下（图2）需要说明的是，图中不同阶段政策特征的模糊性与冲突性高低是概念意义上的而非具体数值，服务于直观呈现各阶段政策特征差异与演进的需要。，总体上呈现为从“高模糊、高冲突”向“低模糊、高冲突”的演进。政会职能关系桎梏下的高冲突性特征，是长期以来阻碍脱钩执行的主要症结。

通过政会脱钩的阶段性政策特征分析发现，政策模糊性对政策执行的影响，伴随着国家对行业协会商会作用与角色的认识得到调整，当前已不是脱钩的主要困难，困难主要源于政策冲突性。这种冲突性，主要源于不同性质与不同类型行业协会商会管理部门，对综合性的脱钩目标体系的认识差异，根植于部门利益与发展导向差异，影响政策执行。一方面，双重管理体制惯性下，行业协会商会登记管理部门与业务主管（指导）部门对脱钩的认识不同。后者往往囿于权力与利益，不愿“割舍”行业协会商会这个“二政府”存在的价值，过往人事、资产财务脱钩的困难很大程度上可以反映这一点；另一方面，不同类型部门对行业协会商会的认识不同。综合性的脱钩目标体系对多部门间实现“多属性”的执行配合提出很高要求。脱钩进程中，经济发展导向的部门与其他部门的政策常存在冲突。“经济赋权、社会限权”的社团管理逻辑往往以经济发展为优先选项，经济发展导向部门抵触脱钩有理有据。因而，脱钩政策在“高位推动”的执行情境下，仍难免陷入部门利益角逐的“官僚政治”执行过程。由此可见，即使在中国高度集中的权力与决策结构下，“高位推动”——即依靠权力推进政策执行作为条件，需得到重视并发挥合理作用，但仍不足以保障脱钩政策的成功执行。

政会职能关系的厘定应成为指导脱钩的先决条件。过往经验也表明，未厘清政会职能界限，机构、人事、财务脱钩不但不能实现，反而会造成行业协会商会配合政府正常履行部分管理职能的混乱。在人事、财务、机构脱钩情境下要求职能脱钩，事实上陷入了某种程序错误。纵观脱钩历程，职能脱钩目标在文本上反复被确认，至今实践机制仍有欠缺。职能脱钩，首要是明确政府与行业协会职能边界，但在既有管理体制下，如何清晰界定政会职能边界已非易事。编制管理机构如何全面梳理市场经济条件下的政府职能，具有“釜底抽薪的意义，是改变目前混乱政会关系的治本之举”。郁建兴、周俊、张建民：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第120页。在执行手段方面，早前中央政策的高模糊性导致政策文本在手段指导上的模糊。事实上，在改革早期由于没有经验可循，执行手段的高模糊可能是一种策略。马特兰德认为要客观辨别模糊性的影响。在积极意义上，模糊可以降低政策在制定、通过阶段可能遭遇的立法阻滞等冲突。当不存在一种现成可用手段时，高模糊性也给执行主体更多自主探索空间。因此，由于行业协会商会脱钩仍在进行时，执行手段的模糊性可能是高层基于“设计实验”来探索一般性执行手段的策略。随着改革深入，手段模糊性降低，但基于自主探索的经验会有差异与冲突，这对下一步提炼与出台高质量政策提出了更高要求。

四、结论与讨论：从“政治执行”到“行政执行”

政会脱钩政策特征呈现出“高模糊、高冲突”向“低模糊、高冲突”的转变，当前处于一种“政治执行”的过程取向。脱钩能否实现，很大程度上取决于如何化解围绕职能脱钩目标的冲突性。首先，克服这种冲突的先决条件在于参与各方更理性认识行业协会商会在经济社会发展中的角色与职能，因而科学厘定政会各自职能、政会职能关系显得至关重要。其次，政府高层的权力推动，即依赖权力护航将政策“高位推动”下去也很关键。这有助于敦促府际间形成意见一致的认识，有助于执行由“官僚政治”的“政治执行”转向“理性决策”的“行政执行”过程取向，减少阻力。只有府际间形成良好的政策合意，脱钩才有望全面彻底，使执行免陷于“官僚政治”的泥淖。再次，执行手段的政策特征需客观看待。早前政策中执行手段的模糊表述，一是囿于政会职能粘连而难以明确，二是一定程度上出于削弱政策冲突的考虑，意在给予执行者自主性，倾向于通过“试验执行”以提炼经验，这与我国政府改革创新的“设计实验”模式意图吻合。最后，需要指出的是，各级各类行业协会商会针对脱钩的行动与策略也是脱钩的重要变量。本文从政策特征视角探讨脱钩具有基础性，但对脱钩执行对象关注不多。考虑到2017、2018年也是各级各地脱钩方案中总结评估本轮脱钩成效的节点，下一步从脱钩执行对象视角评估脱钩及其成效，在这一节点上会更恰逢其时。这样的总结评估，对于检验2015年以来新一轮脱钩的导向价值同样具有要义，可以判断中央脱钩政策的特征与执行过程取向能否真正反映并服务于深化脱钩的实际需要。

顺畅的政策执行通道对制定高质量政策提出了高要求，其背后蕴含了政策执行目标、手段以及各层级执行参与者间关系的调适。从政策特征视角观之，考虑到当前政会脱钩处于一种“低模糊、高冲突”的“政治执行”取向，深化脱钩的关键之举有二：一是探索制定徹底厘清政会职能边界的基本政策（法规），服务于理顺政会职能关系，降低职能脱钩冲突的诉求。二是在依法行政的前提下，运用权力推进“政治执行”，克服脱钩在府际间的冲突与矛盾，扭转“官僚政治”的脱钩进程，力争形成各方对政策目标的一致性认识，进而将脱钩转入“行政执行”的轨道。前者作为执行的前提条件，后者作为执行的保障机制，条理清晰，行为规范。由此，执行通道也会随之畅通，政会脱钩也有望彻底实现。

（责任编辑：石洪斌）