相对集中行政许可权的问题及对策

郭晨灿

《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关机关的行政许可权。”此法条被认为是相对行政许可制度研究的出发点，是其唯一法源。在实践中，相对集中的行政许可制度的具体表现形式即各地兴办的“行政服务中心”或者“行政审批大厅”，这样的机构确实能在一定程度上简化流程，提高行政效率，方便行政许可申请人。但是这样的组织是否合格存在一定争议，且在程序上是否能发挥相对集中行政许可的效能也有待商讨。因此，关于行政许可权的相对集中引发不少学者对我国全国人大选举制度法理思考。本文拟从众多学者的研究成果中，对行政许可相对集中的制度以及存在的问题作一综述，并在各观点的基础上，表明自己的观点。

一、相对集中行政许可权的概述

根据《行政许可法》第二十五条规定，行政许可相对集中的内涵是将多个行政机关分别享有的实质性行政权力“集中”，转由一个行政机关行使。行政许可相对集中后，原行政审批机关不再具有审批职能，而是具有监督权以及决策权。而整合后的行政许可权只是一种“相对”集中，与“绝对”相对应，这赋予该项制度再实施过程中一定的灵活性。

许多学者的观念认为，相对集中的行政许可的概念可以参考相对集中行政处罚。“相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权一样，都是为了解决现行行政执法实践中的问题而产生的。”事实上，这两者有着实质的差别，虽然行政许可与行政处罚都是行政权力的一种，但是行政许可的基础是依据申请人的申请，行政机关进行审批后允许其从事特定活动。而行政处罚的基础是违反行政法行为但尚未构成犯罪给予的行政制裁。

经过文献资料的查阅，很多学者在相对集中行政许可权与集中办理行政许可的认识上存在差异。这两种制度在概念上认识的差异直接决定了实践中行政服务中心的定性，部分学者认为行政服务中心是相对集中行政许可权制度在实践中的具体表现形式。但是，也有学者认为相对集中行政许可权是多个行政机关将原有的行政权力让渡，决定由一个行政机关来行使，在让渡后原有的行政机关不再行使该权力，因此，行政服务中心不是相对集中行政许可权制度的体现，其本身只是一个行政办公集中的场所，主体资格不符合。笔者根据法条分析，较为赞同的是后者的观点。

二、问题呈现

首先，相对集中的行政许可权制度可能违反职权法定原则。行政机关的职能必须有法律规定，虽然《行政许可法》第二十五条有相对集中行政许可制度的规定，但是规定过于笼统。通过行政决定的形式将行政权力转移给其他行政机关行使，从原则上没有说服力。正是因为有可能违反职权法定的原则，在实践操作中，往往在“相对”二字上规则极为模糊，看似提高行政办事效率，实际上对于哪些行政权力集中、哪些不集中规定不清晰，不同的地区有不同的发展状况以及认知差别，所以在相对集中行政许可上已经超出当时设定的预期范围。

其次，行政机关管理体制混乱。我国的行政机关设立主要是依据行政事务分类横向和纵向进行层级划分，如果将行政许可权相对集中于一个行政机关，则可能存在跨职能跨部门、上级对下级管理的混乱。此外，在实践中，对行政服务中心的人员编制的管理也存在差异，甚至有的行政服务中心的人员人事关系是原行政机关，而有的人员则是事业编制，因此行政人员的管理上也很难以规制。

再次，行政许可相对集中的内容划分不明确。如所述，由于“相对”给予政府一定程度上的自由裁量权，因此在相對集中行政许可事项上不明确。该问题主要是由于立法缺陷造成的。行政许可法仅仅规定了该项制度，但是对于什么程度上的集中不明确，试点区域的行政批复也仅仅笼统概括了几个大类别，并没有非常清晰的界定，这对于行政权力实施来说带来了一定的困难。

最后，多个行政机关将行政权力转移至一个行政机关行使会运行困难。相对集中必须牵涉原有该项行政权力的行政机关协同能力，由于相对集中的行政许可在实践中没有一个独立的职能部门，因此在财力、人力、物力上都没有集中统一，显然在实践上存在一定的困难。另外，由于某一项社会事务将行政许可权利集中起来，但是这会导致与原来部门行使的管理权以及决策权相脱节，最后可能导致与综合执法部门行为冲突，没有从根本上提高行政办事的效率，仍然与精简行政改革的目标相背离。

三、相关对策

从立法上完善相对集中行政许可权的制度，从该项制度的行政主体资格、行政许可权相对集中实施细则、明确相对集中行政许可的设定权、完善行政组织法的层面，进行立法完善，使得该项制度的运用有法可依。

完善相关的监督制度，从自我监督、上级监督、司法监督以及社会监督多重考虑，完善行政执法责任制和评议考核制。

大部制改革引发的思考：大部制改革是将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，从而提高行政效率和降低行政成本的一种管理体制。在诸多文献中，许多学者探讨的是如何对现有的行政服务中心进行改革，或者提出独立一个行政审批局的模式。笔者认为大部制改革更加符合我国的行政改革国情，因为前两者无论模式如何改动，行政权力还是处于分散的状态，也会带来监督上的困难。

（作者单位：南京工业大学法学1402班）