网约车监管手段的妥适性探讨

【摘 要】 通过94个城市相关规范性文本为基础的实证分析，作者发现我国现有的监管手段与监管原意并不匹配，存在着监管过严的问题。同时各地监管目的不一，存在行政手段不适当等问题，本文对此提出了解决方案。

【关键词】 网约车 市场准入 制度改革

一、监管原意的探寻及反思

根据《暂行办法》第一条中所阐明的立法目的，即“为更好地满足社会公众多样化出行需求，促进出租汽车行业和互联网融合发展，规范网络预约出租汽车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益，根据国家有关法律、行政法规，制定本办法”，以及本文选取的94份样本中表明的监管目的（如表1），我们可以入出如下结论：对网约车实施监管的首要目的为“规范网络预约出租汽车经营服务行为”、满足“社会公众多样化出行需求”，并“保障运营安全”、促进出租汽车行业发展。在权益保护方面，着重保护乘客的权益，而较为忽视驾驶员、网约车平台的权益。也就是说，大部分城市对网约车进行规制，实际上是为了实现网约车行业与乘客双赢的局面，那么，我们便可以进行接下的分析，看看各地的“最严新规”是否真的促进了网约车行业的发展，保护了乘客的合法利益？

二、监管手段的妥适性探讨

为了达成“保护乘客”的立法原意，各地主要通过提高驾驶员准入门槛、提高车辆准入门槛等事先行政的手段，来保证立法目的的事先。但是这些手段是否妥适呢？下文将从驾驶员的市场准入门槛进行探析。

各地现行的《网约车实施细则》中，对网约车驾驶员提出了较高的要求。例如：72个城市（76.60%）要求网约车驾驶员拥有本地户籍或居住证，或在当地缴满两年社保；63个城市（67.02%）对网约车驾驶员的年龄做出了限定；83个城市（88.30%）要求驾驶员拥有3年及以上驾驶相应车辆或C1汽车的驾驶资格；90个城市（95.74%）对驾驶员近年驾驶证的扣分情况予以规定；90个城市（95.74%）要求驾驶员无暴力犯罪记录；12个城市（12.77%）要求驾驶员具有初中或高中以上学历。

这些规定是否属于歧视性规定，其规定的事项是否必要，值得我们深思。上文曾经分析过行政主体的监管目的，是为了促进网约车行业发展，并保护乘客的合法权益。观之上述要求，对网约车驾驶员的最高、最低年龄限制，要求相关驾驶经历，无暴力犯罪或超过规定的扣分记录的要求，显然是为了保障乘客的安全所提出的监管标准，那么依据“户籍”、“暂住证”、“学历”三个维度而设定准入门槛的目的又是什么呢？我国行政主体目前并没有给出合理的政策解读。

在10月17日北京大学国家发展研究院举行的研讨会上，中国社科院经济研究所副所长朱恒鹏说：“一些城市的网约车新规与控制人口规模没有关系，是为了维護出租车公司的既得利益”。

除此以外，事中监管、事后监管却存在着空白。只有较少的地方规定了保护乘客隐私、为乘客提供乘车保险等硬性要求。这样侧重于事先监管的监管模式，其实并不利于“保护乘客合法利益”。

三、美国监管手段之借鉴

尽管美国还没有联邦层面的关于网约车的完整立法，但是美国的宽松监管模式值得我们借鉴，内容主要体现在以下几个方面：

1.提供网络约车平台之公司的市场准入。在法律层面上，美国各州市都仅仅对网约车平台的运营许可和注册进行了规定。运营许可的要求往往就是缴纳一定的许可费用。比如说加州要求网约车平台缴纳总收入的三百分之一，华盛顿特区要求缴纳一百分之一的总收入。

2.网约车的市场准入。尽管还纽约州还曾对网约车的数量进行了限制，芝加哥还曾对其行驶区域进行了限制，但最终都因遭到了强烈的反对而终止。现在对网约车的规定主要集中在对司机的商业背景审查和对车辆年限、容量、重量、颜色、检修等方面的要求。但是美国联邦贸易委员会（FTC）和美国反托拉斯学会（AAI）对此均提出过质疑，认为对车辆的要求应该仅限于车辆的安全性。

3.关于车费的限制。关于车费的争议主要集中在是否可以加价（如Ubers Surging Price）上，即在出行市场供小于求时，消费者是否可以通过加价得到比不加价者更迅捷的服务。2014年优步公司和纽约市政府达成协议：在政府宣布紧急状况时（包括但不限于极端天气），优步的最高加价倍数应当受到限制。

4.关于保险的需求。传统的出租车行业一般都要求出租车所有者为乘客购买保险。但因为大部分网约车服务的提供者将提供网约车服务视为顺手而为之事，故对乘客的保险并不齐全。这就有可能导致在发生交通肇事之后，网约车车主可能无法赔偿消费者的损失。故大多数州都对网约车主提出了较高的保险要求。

5.关于隐私保护的需求。因为消费者在约车平台上消费时，需要公开自己的电话号码，支付信息，每次行程开始和结束的时间地点等信息，且政府很难直接保护公众的这些隐私信息。现在美国纽约州、波士顿市等地的做法主要是要求网约车服务平台向政府提供这些信息。但这一行为却恰恰加剧了民众对隐私权泄露的担忧。

四、关于促进网约车发展的其他意见及建议

1.通过改革出租车经营权的管理制度提升出租车行业竞争力

我国行政主管部门之所以对网约车行业设置了较高的准入门槛，一方面是因为网约车经营主体责任不清及乘客的乘车安全、信息保障等问题亟需规范，另一方面也是因为网约车对传统巡游出租汽车也造成了巨大的冲击，在部分城市的政策解读稿中，甚至将其称为网约车对出租车行业造成了“不公平竞争” ，所以在对网约车行业进行规制的同时，我们必须重视提升出租车行业的竞争力。

对此我国现有的解决办法是，通过国务院办公厅于2016年07月28日发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》 （以下简称《出租车发展意见》）来取消出租车经营权使用费以及建立出租车行业新的退出机制。

首先，取消出租车经营权使用费，可以减少出租车行业的“份子钱”，降低出租车运营的成本，必然会提升出租车行业的竞争力。现行有效的省级地方性规范性文件中确定了实行经营权无偿使用的省份主要有：广东省、江苏省、辽宁省、福建省、陕西省、四川省、云南省。那么为什么说在将经营权从一项永久性权利变为暂时性权利，也利于提升出租车行业的竞争力呢？这是因为《出租车发展意见》中规定的收回经营权范围仅限于“经营权期限届满或经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形的”，其收回部分表现不佳的出租车车主经营权，这会倒逼出租车行业整体的服务质量上升，使得乘客对出租车的安全性、服务质量等方面更为放心。

2.打造多样的预约平台防止垄断形成

行业垄断对整个行业具有危害性。所以巡游出租车、网约车的预约方式应当是多样的，以防止行业垄断的发生。

预约平台多样化的一方面是指预约途径的多样化，如短信预约、电话预约、软件预约等，其中软件预约可能更受年轻人青睐，而电话预约则更利于老年人出行。近几年的冬天，我们常能看到这样的新闻报道：老人在雪天的路边苦等出租车，只能看着一辆辆明明没有载客的出租车飞驰而过。老人们不懂软件预约，所以只能花费更长的时间等待。若能够推广像全国统一的出租汽车“95128”预约电话，为消费者提供更多的预约平台，那么这就情况或能得到改善。预约平台多样化的另一方面则是指每一种预约途径中，都应当有旗鼓相当的、不同的服务商提供服务，这样的非垄断的、有竞争的市场，才会为消费者提供更好的服务。

此外，在打造多样的预约平台的过程中，行政机关还应当注重效率。2013年初，北京出租车电话叫车平台“96103”曾试图将百米、滴滴、易道等平台统统纳入统一的系统管理，多方共享数据，但由于这项工作推进缓慢，百米在等待过拖垮了。统一平台此后不了了之。

3.鼓励行业自律并制定行业规范

行业协会相较于政府管理部门，对本行业的市场规律和发展方向有着更深刻的认识，对本行业进行监管，具有更强的专业性和直接性。参考美国不受政府干预的行业协会发展模式、德国代表会员利益的行业协会发展模式、日本政府主导型的行业协会发展模式，我国政府还可以通过引导行业自律完成对网约车的监管，以减少政府监管成本。

行业自治灵魂在于各方利益的制约。行业自治意味着将消费者、网约车平台公司、网约车车主三方，分别选出代表，为集体发声。这些代表应当积极履行代表义务，维护各自团体的权利，及时处理社会出现的问题，填补相关规定的漏洞，以保证行业整体的繁荣。

结 语

通过以上实证分析我们可以看出，在监管目的的落实、行政手段的妥适方面，我国现阶段关于网约车的规范还有很多不足。但是我们同时也应当明白：在大量新兴的 “互联网+”产业面前，我们必须探寻出一条妥善的监管道路，只有这样，才能够更好地促进我国经济的腾飞。

作者简介：刘明月（1994-），女，汉族，上海政法学院法律硕士。