对道路交通事故认定书性质的再认识

姜永文

2011年5月，最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告（2010年）》指出，2010年各级人民法院共审结道路交通事故赔偿案件607 985件，同比上升32.41%。在道路交通事故赔偿案件迅速上升的背景下，有必要对于当事人是否承担民事赔偿责任、接受行政处罚和被追究刑事责任具有十分重要的影响的道路交通事故认定书的性质作进一步的认识。

一 道路交通事故认定书的名称变迁

1991年9月22日，国务院发布《道路交通事故处理办法》。依据该《办法》，交警部门在处理交通事故时，向当事人出具“交通事故责任认定书”。2004年5月1日开始实施的《道路交通安全法》第七十三条明确规定，交警部门应当及时制作“交通事故认定书”，对文书名称进行了变更，删除了“责任”二字。2008年8月17日，公安部发布《道路交通事故处理程序规定》，该规定第四十七条将“交通事故认定书”更名为“道路交通事故认定书”，增加了“道路”二字。事故认定书名称的第一次变更，立法者主要是想淡化交警部门的责任划分职能，突出交警部门对事故客观事实的认定作用；第二次变更，公安部明确界定了事故认定书的适用范围，文字上更加严谨。

二 关于道路交通事故认定书性质的两种观点

1.证据说

证据说认为事故认定书只是处理交通事故的证据。证据说的法律依据是《道路交通安全法》第七十三条。该条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”

对事故认定书究竟属于何种证据，又分为三种看法。第一种看法是事故认定书属于证据种类中的鉴定结论，其依据是2000年公安部下发的《关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字[2000]1号），该《批复》认为“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作的鉴定结论。”第二种看法是事故认定书属于证据种类中的公文书证，根据交通事故认定书所载明的内容，显示其具有书证的特性，因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。第三种看法是没有必要将事故认定书归入现有证据种类的任何一类，只需明确事故认定书属于证据即可。

2.行政行为说

行政行为说认为事故认定是交警部门依照职权作出的具体行政行为。交通事故发生后，交警部门必须对事故作出认定，不需要当事人提出申请，这是交警部门的法定职责。如果交警部门不履行该项职责，即是行政不作为。责任认定是当事人承担民事、行政、刑事责任的基础，直接影响着当事人的权利和义务。当事人对责任认定不服的，有权提起行政诉讼以维护自身权益。

三 笔者观点：道路交通事故认定是不可诉行政行为

2005年1月5日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字〔2005〕1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》指出，“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼”。根据《立法法》的规定，该《意见》属于立法解释，具有权威性。但笔者认为，全国人大法工委关于“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为”的意见值得商榷。

事故认定书是处理交通事故的证据，已为《道交法》第七十三条明确规定，这一点勿庸置疑。但是，我们不能因为事故认定书是证据而认定交警部门做出事故认定的行为不是行政行为。证据和行政行为之间不是非此即彼的关系，二者完全可以同时存在。比如房屋所有权证书在房屋权属纠纷中是证据，房屋管理部门向所有权人颁发房产证的行为属于行政行为，二者之间并不矛盾。要弄清楚交通事故认定是否属于行政行为，首先要弄清楚什么是行政行为，行政行为又有什么具体分类。行政行为是指具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员行使行政职权而做出的对外直接产生法律后果的行为。根据对象是否特定和是否可以反复适用的标准，行政行为分为具体行政行为和抽象行政为。具体行政行为又被分为行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等种类。行政确认是行政主体对行政相对人的法律关系或有关法律事实予以确定、证明、澄清等。通过对行政行为和行政确认这个概念的分析，我们可以认定：交警部门依职权作出的事故认定行为属于行政确认，属于具体行政行为的一种。我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起訴讼。”《行政诉讼法》第十一条规定了八种可诉具体行政行为，其中第八项是“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为。从上述两条规定看，交通事故认定是具体行政行为——行政确认的一种行为，行政相对人认为交通事故认定侵犯其人身权、财产权的可以提起行政诉讼。

综上所述，笔者认为，交通事故认定书是处理交通事故的证据，交警部门对交通事故的认定属于行政确认行为，相关立法机构基于现实考虑，不允许交通事故当事人就交通事故认定行为提起行政诉讼，但交通事故当事人可以要求人民法院在审理民事赔偿、行政处罚、刑事案件时，对交通事故认定书进行审查。