从制度变迁角度看环保税改革

【摘 要】 2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《环境保护税法》，这是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是第一部专门体现“绿色税制”，推动生态文明建设的单行税法，将开启我国环境保护的新篇章。从排污费到环保税，表现的是一种制度的变迁，就制度变迁而言，制度变迁是制度创立、变更和随时间变化被打破的方式，制度变迁构成了一种经济长期增长的源泉，环保税制度的建立应该说是我国环保方面制度变迁的结果，分析其变迁的原因将有利于对我国起步阶段的环保税提供理论的支持和发展的展望。

【关键词】 环保税法 绿色税制 生态文明 制度变迁

早在十八届三中全会就明确提出“推动环境保护费改税”。在财税体制改革的契机下，走过六年立法之路的环保税法终于在十二届全国人大常委会上表决通过，从2018年1月1日起开始施行。

在资源逐渐衰竭的现实背景下，有必要进行供给侧结构性改革，特别是高耗能高污染行业，急需产业发展模式的转变，减轻环境污染，而环保税的设计初衷也是基于此。从环保税的出台我们可以看出，一项制度的成型和出台是漫长的，因为要考虑到多方的利益博弈和诸多客观因素的干扰，尤其是税收不仅关系到政府的财政收入，更是关系到万千企业的切身利益。最新出台的环保税作为一项绿色税制，肩负着节能减排，促进企业发展方式转变的重要职能，应该说其制度的产生有着深刻的现实背景和制度需求。

一、制度变迁的原则

制度在理论上具有非排他性和非竞争性，一项制度的出台关系的将是一个社会群体的切身利益，从环保税的立法历程可以看出，环保的制度供给是明显滞后的，原因就是影响制度变迁各种因素综合作用的结果。

诺斯认为，当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。排污费制度在相当长的时期内占据支配地位，表明了排污费征是有一定合理性的。然而随着时间的推移和经济环境的变化，排污费制度明显在成本收益和保护环境、促进企业优化升级方面无法满足人们的现实需求，所以环保税得到了落实。在诸多影响制度变迁的因素中，成本与收益是促进和延缓制度变迁的关键因素，环保税制度的出台很大程度上就是制度设计者在权衡成本收益之后的一项最优选择。

二、环保税制度的需求

制度变迁是一种效益更高的制度对另一种效益低的制度的替代过程。如果行为者认识到，改变现有制度安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益时，就会产生改变现有制度安排的需求。就环保税制度而言，社会状况和经济环境的变化改变了人们对于环保制度的需求，催生了环保制度的变迁。表现在：

（一）要素和产品相对价格的长期变动

我国经济发展迅速，与之伴随的是资源的过度损耗和环境的过度污染，从而在市场经济规律作用下，资源的价格开始上涨，从而以资源为基础的相关产品价格也有所上涨，相对于环境保护的排污费而言，高污染行业的产品价格相对较高，也就导致了厂商在收益大于成本的条件下，继续维持其高耗能高污染的产业发展方式。但是高污染的外部成本是由社会全体成员共同负担的，所以不论是从公平性还是持续性考虑都是很不利于社会良性发展的，需要实施环保税制度的改革。

（二）环保税征收的技术进步

技术进步是一项制度出台的重要推动力，随着我国税收征管技术和环保监测技术的进步，排污费征收简便的优势也不再明显，依托当代环境监测技术的环保税完全可以实现征收的科学化，制度化，从而有力地推动环保事业发展。

（三）供给侧改革相关政策的要求

供给侧结构性改革要求企业的产能得到有效化解，促进产业结构优化升级，尤其针对的就是高耗能产业，强調引入高端产业，淘汰低端产业。供给侧改革将我国经济定位于有效供给不足，而其原因就是结构失衡，供需错配。而环保税在供给侧结构中的表现就是通过征收税收的方式使企业的污染成本内部化，同时对于高污染行业，将通过税收手段推动其升级或者淘汰，最终将使整个社会产业结构得到优化升级。

（四）对环境偏好的变化

当前环境污染问题越来越严重，富裕起来的人民开始寻求绿色的生存环境。当前人们选择城市越来越注意环境质量，人们对自身的效益函数也开始变化，不再是纯经济，人们对于环境的偏好成为了环保税出台的重要推动力。

三、环保税制度的供给

制度变迁的供给是一种新制度的“生产者”，在制度变迁收益大于制度变迁成本的情况下设计和推动制度变迁的活动。就环保税而言，政府作为制度的供给者，从制度的供给来看就是，由于环保税制度的设计收益大于排污费制度的收益，从而引起了环保税制度的出台。当然影响环保税制度变迁供给的因素还有很多，具体表现在：

（一）政府在环保事业的收益和成本

戴维斯认为“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度的企图。”环保税实施之前，我国对污染企业主要实施的是排污收费制度。官方数据显示，在整个的“十二五”期间，全国一般预算用于节能环保的支出巨大。每年由于企业排污所带来的直接损失和间接损失多达数万亿元，所以排污费制度在环保事业上的作用微乎其微。相比于排污费，环保税开征后年规模预计达500亿元。所以从成本与收益的角度，完全可以感受到环保税的开征是符合环保事业发展需要的。

（二）环保税制度设计的成本和实施新安排的预期成本

环保税法的设计和实施成本是两个重要的成本，设计成本表现在历经多年时间得以颁布，期间放弃了较大的机会成本，应该说其设计成本是有的但是考虑到其巨大收益可以忽略。另一方面就是实施成本，主要是来自于税务部门和环保部门职权的重新定义和划分，应该说实施成本集中于监测技术的开发和运用以及征收的监管，但是随着我国征管技术方面的进步，总的来说征收成本也不会太高。

四、影响环保税制度变迁的重要问题

当前环保税制度得到了确立，但是制度并不是一成不变的，因为制度确立之后就会又受到各种因素的影响，从而产生新的制度需求和供给，就环保税而言，促进其向更合理的方向发展还是需要解决一些重要的问题，表现在：

（一）环保税的定位

环保税作为一项绿色税制，首先就是其定位问题，虽然环保税相比于既有的排污费而言可以增加税收收入，但是相对于环保事业而言其税收仍然是杯水车薪，所以其定位应该是节能减排的一项税收政策，旨在促进企业的环保意识，促进企业优化升级。因此在环保税的税率设计上就要求不可过高，增加企业负担，也不可过低起不到调节作用。

（二）费改税的措施

排污费在我国实行了三十多年，在增加环保事业专项收费和督促企业关注环境问题上起到了一定作用，但是由于其本身存在的问题诸如征费标准较低，排污费远低于企业进行技术革新、优化产能结构所投入的费用；一些地方环保部门与排污企业相互扯皮，商议收费，造成排污费实际征收率较低等问题，导致排污费没起到应有的作用。从排污费到环保税属于强制性制度变迁，由政府主导，所以可以在短时期内实施，有效降低环保税的实施成本。这也就要求政府要考虑企业的承受能力，对应的环保税的实施就应当考虑到税费的平移和过渡问题。

（三）中央与地方政府关系

环保税的实施过程中还应处理好的就是中央与地方的税收分配关系，环保税之前的排污费应该说是地方的一项收入，同时也是一项中央对地方进行转移支付的项目，环保税的设立就要考虑到中央与地方的分配关系。环保税法规定，由地方环保部门负责监测管理，税务机关进行征收，收入全部归地方所有，中央不再参与分配，应该说有效的保证了地方在环保税上的税权。由于税收所具有的规范性、强制性和无偿性，环保税可以在一定程度上增加地方税收。但是向地方政府放权的过程中，中央还需加强监管，因为费改税之后，环保税由于本身的特点，需要环保部门监测，然后才是税务机关征收，这就要求对地方政府做好监管。

【参考文献】

[1] 朱妍.征收环保税要理顺三组关系[J]，中国能源报国家节能环保专刊，2010.

[2] 陈泽赋.环保税将于2018年1月1日起施行[J]，綠色产经，2017.

[3] 张曼 屠梅曾.当前中国引入环保税问题的分析[J]，中国环境管理，2003.

[4] 章一帆 李飞.供给侧结构性改革中的环保税角色分析[J]，经营管理者，2016.

作者简介——姓名： 贾路路 出生年月： 1992年10月 性别：男 民族：汉籍贯：河北邯郸，学历：硕士在读，单位：中央民族大学经济学院，研究方向：公共产品供给。