非法集资类犯罪的立法反思

2018-05-14徐昕

中国周刊 2018年5期

非法集资并非现行刑法上的一个具体罪名，而是指一类犯罪行为。根据现行刑法和相关司法解释以及实践作法，刑法中涉及非法集资的罪名包括非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪、擅自发行股票、公司、企业债券罪、擅自设立金融机构罪、组织、领导传销活动、非法经营罪等7个罪名。其中，擅自设立金融机构可视为非法集资的准备行为；非法吸收公众存款、欺诈发行股票、债券、擅自发行股票、债券、组织、领导传销活动、非法经营5个罪名属于非法集资类犯罪的主体罪名；非法吸收公众存款罪属非法集资犯罪的一般法规定，其他4个主体罪名屬特别法规定；集资诈骗罪是非法集资犯罪的加重罪名。

非法集资类犯罪的立法演变

非法集资类犯罪并非一开始就存在，旧刑法典未有专门规定，它是伴随着社会经济的发展而逐渐被纳入到刑法体系中，并最终在刑法典中出现了相应的罪名。20世纪90年代以前，非法集资活动极少发生，很少受到关注。但到20世纪90年代，伴随着经济的快速发展和金融市场的初步形成，非法集资活动初见端倪。1993年，北京长城机电科技产业公司总裁沈太福以贪污罪和行贿罪被判死刑，这是较早进人人们视野的非法集资案件，被视为改革开放后“非法集资第一案”。纵观整个立法变迁过程，非法集资类犯罪大致经历了从经济性行政法规，到附属、单行刑法，再到刑法典明文规定及出台司法解释规范适用等阶段。

20世纪90年代初，随着经济发展，发生了一系列涉及金融投资的诈骗犯罪案件，尤其是1993年北京沈太福非法集资死刑案和1994年江苏无锡邓斌非法集资死刑案。这些案件开启了我国对非法集资进行刑事规制的历程，由此引发大规模的金融立法活动。这些立法活动最初表现为颁布经济性行政法规。较典型和重要的法规和行政文件，例如，1992年国务院发布的《储蓄管理条例》，明确规定实施非法吸收公众存款者应当追究刑事责任；1993年国务院发布的《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理工作的通知》，规定任何地区、部门、企事业单位和个人，一律不准在国务院有关规定之外以各种名义乱集资；同年8月，作为我国较早使用“非法集资”概念的规范性文件，国务院批转的《中国人民银行关于集中信贷资金保证当前经济发展重点需要意见的通知》指出“要坚决制止和纠正违章拆借、非法集资”；9月，国务院又发布《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，规定除股份公司股票、企业债券、短期融资券或金融债券外，禁止其余有偿集资活动。

国务院颁发的行政法规和文件，不少内容经过全国人大及其常委会的认可而上升为法律。1995年，全国人大及其常委会先后颁布《中国人民银行法》《商业银行法》《担保法》《票据法》《保险法》，以及全国人大常委会出台《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。上述“五法二决定”基本确立了中国的金融法律规范体系。其中，单行刑法《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》规定了欺诈发行股票、债券罪和擅自发行股票、公司、企业债券罪。《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》正式确立了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。该决定第七条规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，最高处十年有期徒刑；第八条规定，以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资的，最高可处死刑。

此外，1996年最高人民法院出台的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》对非法集资进行了界定，规定“非法集资是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为”。

2010年11月，最高人民法院出台《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，并于2011年1月4日起实施。该解释界定了非法集资行为，细化了非法集资概念的四个特征要件，列举了10类构成非法吸收公众存款罪的具体行为方式，明确了集资诈骗罪中“非法占有目的”要件的认定，规定了有关罪名定罪和量刑的标准，同时还规定了不列入犯罪和免于刑事处罚、不作为犯罪处理的豁免规则。时隔不到四年，2014年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，就关于行政认定“向社会公开宣传”“社会公众”等认定问题，以及共同犯罪、涉案财物的追缴和处置、证据收集、涉及民事案件、跨区域案件等处理问题作出了详细解释。该意见是对原司法解释和相关法律法规的进一步细化，在犯罪认定上呈现了一定程度的扩张，更进一步体现从严打击非法集资活动的趋势。

透过这些立法变迁，看到的不仅是从经济性法规到附属、单行刑法再到刑法典的立法路径，更是国家对非法集资活动持续加大管制、不断从严打击的过程。然而，非法集资愈演愈烈并呈多发态势的现实却表明，国家采用严厉的刑罚规制手段治理非法集资的效果并不理想。之所以效果欠佳，一个关键的原因就在于立法者对立法背景的忽略。改革开放后，尤其是近二十年，随着我国朝着市场经济转型和金融市场的不断完善，立法所依据的社会现实业已发生巨大的变化。但这些变化，尤其是民营经济的急速发展及其所面临的艰难的融资困境，却被立法者或基于各种担忧而有意无意地忽略掉，进而导致在立法、司法过程中出现了种种问题。

集资诈骗罪整体刑罚过重

集资诈骗罪设定死刑是从单行刑法开始的，后在刑法典中予以规定。而国外刑法一般都将集资诈骗行为按诈骗罪来处罚，而诈骗罪的法定刑设置是有期徒刑或是拘役，并无死刑。《刑法修正案（八）》已取消其他金融诈骗罪死刑，只保留了集资诈骗罪死刑，再次使该罪保留死刑的合理性受到强烈质疑。至《刑法修正案九》，集资诈骗罪死刑已被废除。

由于立法者受到严惩非法集资观念的影响，集资诈骗罪设定的法定刑畸重。而到了具体个案中，由于集资诈骗犯罪属于涉众型犯罪并可能引发群体性事件，因而法官难以发挥主观能动作用，对集资诈骗罪的判处很容易偏重，沦为“维稳”的手段之一。事实上，无论是立法者还是司法者，在严苛的金融管理主义的影响下，均对集资诈骗罪的危害性作出了过高的评价。首先，在与盗窃、抢劫等财产犯罪的比较中，无论是从发案率、反社会性、被害人和社会的报复欲来看，集资诈骗罪均大大小于盗窃、抢劫等财产犯罪。其次，就自身性质而言，诈骗罪是可控性较强的自损犯罪，对社会波及性很小，同时作为平和型犯罪，其违法性更轻。

民间借贷缺乏立法的引导、协调和规范

非法集资类犯罪的一大问题就在于难以划清民间借贷与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等非法集资类犯罪的界限。同时，立足于金融管理主义的刑事立法也缺乏对民间投资者利益的关注和保护。因此在某种意义上，非法集资罪的立法与认定难题还与民间借贷缺乏立法的引导、协调和规范有密切关系。

作为正规金融的有益补充，以民间借贷为内容的民间经济活动对我国市场经济的发展以及金融体制的改革起到了良好的促进作用。然而，当前的民间借贷却处于一种较为混乱的状态：一方面，民间借贷基于门槛低、手续简便、无须担保等特点，成为了许多借贷无门的中小企业融资的重要方式，日趋繁荣；另一方面，民间借贷由于面临着限制和风险，利率一再飙升，且纠纷不断，犯罪率逐年上升。造成混乱一个关键原因就在于民间借贷缺乏立法的引导、协调和规范。具体而言，我国目前关于民间借贷的法律规定过于零散，大多表现为行政法规和司法解释，立法层次低，过于粗略，缺乏可操作性，从而无法对民间借贷作出规范引导和有效保护，更无法适应社会主义市场经济发展和金融体制改革的需要。

徐昕