农业PPP项目中村委会共同代理行为分析

黄明哲，茆雪瑞

(中国劳动关系学院 文化传播学院，北京 海淀 100048；辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳 110036)

2018年中央一号文件重点阐释新时代实施乡村振兴战略重大意义，提出乡村振兴三阶段目标任务，明确了坚持党管农村工作、坚持乡村全面振兴、坚持农民主体地位、坚持城乡融合发展等一系列基本原则。实施乡村振兴战略关键是要解决农村发展不平衡不充分问题，改善农村要素单向流入城市格局，引导城市资金、人才、技术回流，反哺农业农村；要以市场机制引导城乡统筹一体化发展，逐步优化城乡资源的要素配置*张守凤：《统筹城乡发展：评价监测与实践探索》，北京：科学出版社，2016年版，第204页。。实现城乡要素融合重点是处理好“人、地、钱”之间的关系，即引导资金参与有回报的农业现代化开发，完善农村土地制度，建立农村专业人才队伍。从“人”的要素来看，农业PPP项目运行为城镇专业人才参与乡村建设提供了契机，专业人才通过参与PPP项目经营管理，获取劳动报酬，增长农业实践经验，加强与乡村情感联系，在一定程度上促进乡村农业技术人才培养，增强乡村对人才的吸引力；从“地”的要素来看，农业PPP项目增加了社会对农村的土地需求，促进土地规模流转用于基础设施建设，项目公司将成片土地进行规划、整理、开发建设，有助于提高土地利用效率，进一步完善三权分置制度；从“钱”的要素来看，资金是实施乡村振兴战略的重要保障，而农业PPP模式为资本流入农村提供了现实路径。农业盈利潜力与政策支持吸引社会资本投资农业，社会资本的注入弥补了农村公共事业领域资金短缺，同时，农业主体可将土地经营权作为PPP项目公司资产，获取投资回报。因此，推广农业PPP模式是目前促进城乡要素流动，推动乡村振兴战略的一项重要任务。

村委会是具有“村民自我管理、自我教育、自我服务”性质的基层群众性自治组织。近年来，随着农村承包地“三权分置”制度不断完善与农业产业化发展，村委会在土地流转、土地整治等各类农业现代化实践中发挥越来越重要的作用，上承上级政府，中连社会资本，下连农民群众，是三方联结枢纽，发挥着共同代理职能。2017年10月起施行的《中华人民共和国民法总则》提出赋予村委会与农村集体经济组织“特别法人”资格，并明确在一些未设农村集体经济组织的地区，村委会可依法代行其经济职能。这意味着村委会成为独立民事主体，可以平等参与各类民事活动。因此，村委会将在农业PPP模式推进工作中扮演重要角色，村委会共同代理行为是否合理，职能发挥是否充分，直接影响农业PPP项目能否顺利运行。

已有文献对促进农业PPP模式发展问题开展了多角度研究：基于政府与社会资本者相互博弈角度，陈慧等提出建立社会资本参与土地整治类PPP项目激励机制，同时对地方政府进行反向约束，调整好双方利益关系*陈慧，安春晓，付光辉，刘友兆，冯佳佳：《土地整治PPP模式中政府与社会投资者演化博弈研究》，《中国农业大学学报》，2017年第7期。。基于政策供给角度，王春福提出要综合运用各类政策工具，并进行优化组合，不断创新具体形式，有效推进农业PPP模式*王春福：《农村基础设施治理PPP模式研究》，《农业经济问题》，2008年第6期。。风险管理角度，熊超男等认为通过层次分析法与专家打分法，农业PPP项目风险可在各参与者间进行合理分担，从而防范与降低投资风险*⑧熊超男，孟禹彤：《基于项目参与者分担视角下的农业综合开发PPP项目风险研究》，《昆明理工大学学报(自然科学版)》，2016年第1期。。基于实际操作角度，上官健提出应成立农业PPP项目公司，规范PPP项目合同，政府持股项目公司并参与制定重大决策，但不参与日常项目经营。同时，要建立PPP项目运行透明机制，PPP项目各方全程监督、相互评价*上官健：《新农村城镇化建设中PPP模式应用略论——以海南国际旅游岛新农村城镇化为例》，《经济问题》，2016年第5期。。机制建立角度，高连和提出在新农村建设中引入民间资本，要规范农业PPP项目引入运作机制、明确标准流程，要区分非同类项目PPP模式、谨慎选择，同时完善PPP项目定价机制与利益补偿机制*高连和：《新农村建设中民间资本的引入机制研究——基于PPP融资模式的思考》，《东南学术》，2008年第2期。。基于管理模式角度，贾康等提出应制定有效的专营管理办法，明确项目边界与项目公司职责，政府方面应明确权力范围，实现对私承诺*贾康，孙洁：《社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式——PPP》，《财政研究》，2006年第7期。。PPP模式应用角度，多名学者提出PPP模式在农村的多元化应用，如李艳芳提出在农村公共文化产品与服务方面的应用*李艳芳，赵玮：《PPP视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究》，《特区经济》，2012年第8期。，熊超男提出农业综合项目开发中也可引入PPP模式⑧，此外，熊惠平认为PPP模式还可在农村高教领域发力，培养农村产业融合方面的高技术高素质人才*熊惠平：《农村一二三产业融合发展格局下的农业高职PPP模式建设》，《中国高教研究》，2017年第6期。。

现有研究主要从政府与社会资本角度展开分析，较少从村委会角度出发通过分析村委会共同代理行为，研究农业PPP模式的现实问题。因此，本文阐明村委会在农业PPP模式中共同代理关系，探讨其共同代理地位的形成原因，并分析村委会作为共同代理人所面临的现实困境，提出农业PPP模式中完善村委会共同代理行为的对策建议。

一、农业PPP项目中村委会共同代理关系分析

经典“委托—代理”理论中委托人通常是唯一的，但这并不符合现实世界中往往有多个委托人并存的情况。两个或两个以上的委托人对同一代理人进行委托，每个委托人都对代理人有部分支配权，即构成共同代理关系。在共同代理关系中，每个委托人与代理人缔结合约关系，相互之间存在信息不对称问题。同时，委托人相互影响，合约相互作用，缔约存在相互间外部性，这使得对共同代理人的激励过程更加复杂。在农业PPP项目中的共同代理关系是本质性的，即代理人对委托人的选择权小，委托—代理行为具有一定程度的强制性。村委会在PPP项目建造、运营维护与移交阶段，必须接受地方政府的委托处理日常事务。在PPP项目所需土地的流转过程中，又接受社会资本方与农户的双重委托，组织流转、参与谈判、签订土地流转合同。

(一)村委会与政府间的共同代理关系

农业PPP项目关乎基础设施建设与农村公共物品提供，会产生巨大的经济与社会效应。村委会相较于政府，有动力推动本村公共事业发展，且对错综复杂的农村问题更为了解。因此，为了农业PPP项目运行的效率与平稳，政府需以村委会为代理人，实现农业PPP项目中土地置换与整理、基础设施配套、集中安置农民、建设新区等具体工作的落实，并与村委会签订项目建设责任合同。农业PPP项目中村委会的行政权力多由政府赋予，且实施经费与村干部工资报酬也多由政府划拨，双方形成紧密的政治经济利益链条；村委会在一定程度上对政府负责，接受政府监督。

(二)村委会与农户间的共同代理关系

村委会充当农民代理人的行为有法可循，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村委会可自主管理本村公共事务与公益事业，支持组织村民参与经济活动。农户土地分散，对市场缺乏了解，和社会资本的交涉能力有限，很难单独实现农业PPP项目用地的有效流转。因此，村委会作为农户代理人，有利于解决集体流转的效率与信息问题，在与社会资本谈判过程中更有利于统一租金、降低成本，争取更大的自主权，确保社会资本方按照合同约定内容提供公共服务，做到有效沟通、合理评估、精准调整。

另一方面，农业公益性PPP项目如农村道路、防灾体系等完成后，将形成非经营性集体资产，村集体成为这类集体资产的使用单位，而与之对应，在盈利性项目中所获得的分红与报酬将形成经营性集体资产。相关法律规定村委会可代行农村集体经济组织职能，管理本村集体资产。因此，村委会作为农民代理人，自然而然承担起PPP项目建成后非经营性资产的管理与维护以及经营性资产收益分配等职能。

(三)村委会与项目公司或社会资本方的共同代理关系

在农业PPP项目中，政府选定中标企业后，可与社会资本方组成专门的项目公司，而后以项目公司形式或由社会资本独立参与进行土地流转。在土地流转过程中，项目公司或社会资本方需要以村委会为代理人，实现土地流转交易成本的减少，最大化其经济利益。目前的农村现实是，专业的产权代理人制度尚未出现，村委会具有信息优势与丰富的农村工作经验，是项目公司或社会资本方代理人的最佳选择，项目公司或社会资本与村委会发生联系，其意愿通过村委会间接表达。

具体关系如图1。

二、农业PPP项目中村委会共同代理行为的现实困境与成因

村委会作为共同代理人，协调项目参与各方的利益关系，促进农村土地整治与规模流转，提高了农业PPP项目的实施效率，但同时也存在如下三个方面的现实困境。

(一)共同代理行为所面临的风险较大

PPP模式由于涉及众多利益主体，环节复杂，项目实施过程中风险因素较多，风险损失巨大。而在当前我国农村背景下，PPP模式尚未有成熟经验可供借鉴，且特殊的土地制度、农业本身的弱质属性、农村金融环境等都增大了农业PPP模式的推行难度。城镇PPP项目成功运营的关键在于政府与社会资本方的相互博弈，而在农业PPP项目中，村委会与农民也成为不可忽视的利益主体。村委会作为农业PPP项目中主要利益主体的共同代理人，各委托人间的相互博弈会对村委会的利益实现产生不利影响，且农业PPP模式本身的不确定性也会将风险部分转移给村委会，共同代理行为所面临的风险具体体现如下：

图1 村委会共同代理关系具体架构

一是从政府、企业与农户博弈角度看，政府投入一定资金提供公共产品与服务，不仅是要追求经济效益不受损失，同时也要保证该项目的社会效益与生态环境影响；企业作为理性利益主体，以经济效益为最大目标；农户流转土地目的则是获得租金补偿与就业支持。三方就政府补贴、企业建造成本、违约成本、解约自由等方面进行博弈。多位委托人目标不同，合约存在竞争关系时，其共同代理人必然会受到影响，共同代理行为很难产生有效率的结果。以华润海南石梅湾项目为例，十多年前，华润集团以低价获得海南万宁石梅湾旅游度假区主开发权，约定2006年开工，2017年底竣工。但至今为止，施工计划多次延迟，现竣工时间已延迟至2025年，这造成海南万宁市近2000亩土地闲置。政府、企业、农户的多方博弈是导致问题形成的主要原因：政府方面，对土地资源高度依赖，但每一届政府对房地产开发、土地利用、城市规划的认知差异较大，且海南省“囤地”历史遗留问题较多，每一次地方政府变动都会产生新的矛盾；企业方面，海南房地产旅游产业波动性强，度假区开发项目建设周期通常为15-20年，市场风险巨大，因而华润集团不敢轻易制定开发计划，开发节奏一度滞缓；农户方面，华润集团最初以低价流转土地经营权，项目延迟至今，当初约定的拆迁补贴已不能满足农户需求，很多农户不愿进行土地流转*吴斯丹：《华润海南近2000亩土地闲置 政府企业村民三方博弈》，http://finance.ifeng.com/a/20141009/13170307_0.shtml。。该案例是多方博弈格局下，项目运行无效率的集中体现，村委会作为各方的共同代理人，其能力不足以解决错综复杂的利益纠纷。

二是从PPP项目用地流转角度看，村委会是用地流转中的组织者与协调人，并代表广大农民签订土地流转合同。农业PPP项目周期长、回报率低，社会资本方若没有强大的资金支持将无法保证PPP项目的持续经营。土地流入方履约效率降低或终止合同时，农民无地也无钱，将不可避免成为最大受害者。村委会可能在合同中充当租金担保人，合同一旦违约，其必将要对租金损失进行一定补偿，同时也需承担在农民面前的失信压力。如河南省社旗县庙店村共500亩耕地，流转给工商资本300多亩，原定年租金600元/亩，但是农民在第一年领取租金后，第二年就再无音信。该项目中，社会资本下乡具有投机性与盲目性，对农业生产没有深刻认识，也无雄厚的资金支持，兑付能力得不到保障，项目随即烂尾。该村村民反映，村委会干部在面对农民时只说流转给种植花木的企业，并未出示合同，此次流转具有强制性与不透明性，导致该村村委会面临巨大的违约成本与负面影响*张兴军，马意翀：《河南局地现资本下乡“圈地”泡沫化》，http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2015-05/14/content_5567.htm。。

分析以上问题的成因，我们发现：一方面，农村不存在专业代理人市场并缺乏培养机制，村委会作为代理人准入标准极低，专业素养不足，认知存在局限，这使得在面对多名委托人不同诉求时，村委会缺乏足够的专业知识与协调智慧。同时，我国专业代理人相关条例并未对村委会在农村事务中的共同代理行为作出规定，村委会代理活动缺乏法律保障；另一方面，村委会虽然被确立特别法人资格，但目前这种法人行使内涵、权能边界仍旧模糊。村委会长期以来无法独立承担民事责任，没有被告资格，在民事活动的参与过程中，民事地位同其他主体并不对等。这就使得农业PPP项目中，村委会防范与化解风险能力较差。

(二)偏向强势委托人而损害农民利益

在农业PPP项目中，村委会的代理偏向性主要体现在忽视农民利益而重点服务政府与社会资本方面。倡导农业PPP项目根本目的是为农村提供基础设施与公共服务，理想状态下，政府与农民目标相同，即提高土地资源利用率、优化公共资源供给、提升农民生活质量、增加农民收入；社会资本方与农民目标实现不相违背，即社会资本追求利润的同时提升项目质量，农民作为使用主体支付少量费用就可以获取优质的公共资源；村委会作为三方共同代理人，在其中起到协调、组织、管理作用。然而在实践中，政府在追求社会效应的同时也会重视政治影响；资本的理性特征驱使其最大程度降低成本，包括补贴成本与沟通协调成本。这都会导致现实与农业PPP项目的目标产生一定程度偏离。相较于没有行政权力与社会资源的农民，村委会将不可避免地偏向于强势的政府与社会资本方而忽视农民利益。这一问题集中体现在以下两个阶段：

一是项目申请阶段。农业PPP项目计划通常由政府根据地方公共服务建设需要向上级财政部门提出申请，或由村两委经地方政府批准后提出。为了争取项目立项，申请者必然要对项目进行一系列“包装”，这就需要政府与村委会一道对项目利用现有资源描绘“蓝图”，以获得财政部门的资金支持。在这一过程中，村委会与政府存在共谋行为，通过虚报数字、虚假宣传、夸张收益等手段来提高项目竞争力，出于政绩考虑，申请方所申请下的农业PPP项目并不一定符合农民自身需要，甚至可能与农民利益背离，且在运行中不一定能保证持续性收益。东北特拉河镇大鹅养殖项目就是该问题的一个缩影。该镇的大鹅养殖产业原先是农户散养、自主管理。政府介入后，在养殖的每个环节都包装成项目向上级申请资金，从而实现财政利益最大化。此时，乡镇政府与行政村村委会进行内部协调，通过夸大大鹅养殖数量保证项目申请成功。2006年该镇七个村上报的大鹅数量共268300只，而实际养殖数目仅有129917只。政府将原先农民开发的大鹅养殖包装为政府工作，并迅速利用此获取资金*冯猛：《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为——以东北特拉河镇为例》，《社会》，2009年第4期。。而2006年后，大鹅产业政绩效用逐渐下滑，特拉河政府随即中止对该产业的扶持，不再申报新项目，大鹅养殖产业随即陷入停滞状态*冯猛：《项目制下的“政府—农民”共事行为分析—基于东北特拉河镇的长时段观察》，《南京农业大学学报(社会科学版)》，2015年第9期。。

二是项目建造与运营阶段。由于流转、征地、拆迁、土地整理等工作，农民极有可能会与项目组产生利益冲突。农民在自身需求未获得满足时往往会通过上访举报，甚至是实地阻碍施工等方式影响项目运行。此时，政府或是已成立的项目公司为了尽快摆平以追赶项目进度，会与村委会联合起来向农民施压。这是农业PPP项目建造过程中“单边主义”的体现，农民即使有代理人，也没有话语权，权利表达难以实现。在湖北省中部的S镇的山林流转中，四个行政村上百名农户共流转土地面积千余亩，时限20年。因不满政府与社会资本方单方面制定价格做法，许多农户通过提升承包租金的方式阻碍流转进程。在这种情况下，该镇政府政府专门召开四个行政村的干部会议，要求其无条件配合企业投资，同时，默认社会资本方寻求乡村“混混”帮助的做法，通过强制手段促成流转。农民明显处于弱势一方，且作为谈判代表的村委会出于政治与经济压力，并未能改变流转双方地位失衡的状态*郭亮：《资本下乡与山林流转——来自湖北S镇的经验》，《社会》，2011年第3期。。

造成这一困境的因素主要有两个方面：一是在我国农村，地方政府受政绩考核制约不可避免地干预村委会的自治过程，且村干部工资取自于政府财政*彭涛，魏建：《村民自治中的委托代理关系：共同代理模型的分析》，《学术月刊》，2010年第12期。，这就导致在政府与农民的委托目标发生偏离时，村委会倾向于首先满足政府要求，同时，村干部提拔机会与地区经济发展直接挂钩，项目申请顺畅也有利于村委会干部自身发展；二是参与PPP项目的企业往往具有雄厚经济实力，村干部在精神层面容易产生偏向，而在物质层面，企业往往给付村委会项目管理费，这就使得企业委托行为较于农民的委托行为更有经济价值。在农业PPP项目中，村委会与企业共同争取政府优惠政策、农业补助，参与项目经营，合作关系也更为密切。

(三)村委会利己行为降低共同代理效率

在共同代理关系中，村委会作为多方代理人，应最大程度地保障农户与项目公司的利益，但在实际操作过程中，村委会起的作用越重要，其寻租可能性就越大。受利益驱使，村委会往往在项目用地流转和建造环节，利用自身优势收取额外费用：如在土地流转环节，向PPP项目公司抬高租金以获取好处费；在建造与移交环节，通过特殊渠道侵占农村集体资产，红利分配机制不透明等等。据媒体报道，2012年至今，福建省连江县马鼻镇南门村四名村干部在沈海高速复线项目中，利用职务之便，套取上级政府划拨的征地补偿款与专项项目资金高达26.54万元，将应发放给农民的资金私分，该县检察院以贪污罪对四被告提起诉讼*刘海燕：《村党支部委员与村委会委员4人合伙贪污征地补偿款被诉》，http://news.sina.com.cn/c/2018-04-02/doc-ifysvpzc0441783.shtml。。这一案例集中体现了村委会管理集体经营性资产职能的失效。此外，村委会在非经营集体资产管理与维护方面也存在诸多问题。2017年5月，西安周至县尚村镇临川寺村新增一千亿农田水利灌溉项目，其中的该村农田水利工程已经完工。村民反映村委会要求每户交纳45元灌溉项目费用，不按期缴费者将受到取消养老医疗福利、影响小孩上学与户口迁移等处罚。该项目属于村集体的公益事务，村委会在兴办本村公益事务过程中，收费权利受到严格限制，需经过村民代表会议半数通过方可进行，然而该村村委会以自身利益为先，跳过村民表决环节，损害了农民的利益*刘金：《西安周至县一村委会要求收取45元灌溉项目费》，http://xian.qq.com/a/20170602/006380.htm。。

村委会在农业PPP项目中的共同代理行为存在寻租问题，其原因在于：一方面，PPP项目中共同代理行为效率依赖于村干部自身的文化素质与职业道德，而在农村熟人社会背景下，村干部职权行使受到来自乡土社会、上级政府、道德观念等各个方面制约，项目社会效益与经济效益并非其唯一的行为导向。另一方面，农业PPP项目代理人市场竞争性较弱，农村尚未出现专业代理机构，大部分情况下只能由村委会进行多重代理，这就导致代理行为空间较大，寻租空间较大，村委会很容易做出不符合项目利益的决策。

三、结论与对策建议

农业PPP项目涉及了政府、村委会、社会资本、农户等多方利益主体，且在当前缺乏足够的实践经验，农业PPP模式推广与健全相关政策与机制必然是一个漫长的过程。村委会是农业PPP项目中集多重委托于一身的共同代理人，是项目顺利运行的重要支点。由于当前多方博弈存在效率损失、强势委托人的压迫以及村委会自身行为的不确定性，农业PPP项目运行面临诸多考验，对此，本文提出以下对策建议，以期规范农业PPP项目中村委会共同代理行为。

(一)保障村委会共同代理合法权益

当前需建立一系列机制来优化村委会的共同代理行为，加强村委会合理合度参与。一是建立健全激励机制。应提高代理人报酬，完善村干部晋升路径，报酬与晋升直接与PPP项目绩效挂钩，为村干部提供优质的社会保障、养老医疗服务；二是要健全村委会权利保障机制，为村委会当前的特别法人地位确权赋能，完善其民事主体地位，保障其平等参与PPP项目运营等民事活动，使得村委会在自身权益受到侵害时能够拿起法律武器合理维权；三是引导村委会参与项目后评价环节。PPP项目后评价在项目尚未移交前，对其运营情况、效益影响、可持续性、风险分担有效性等进行客观分析。村委会的项目后评价工作可从两个方面展开：一是对已有工作内容进行过程后评价，重点关注前期项目规划、可行性研究、风险预测是否符合实际情况，建设施工过程中农民拆迁安置、租金补偿、就地就业是否到位，运营过程中农民意愿表达、管理模式、基础设施运行等是否良好。二是对项目的收益影响进行后评价，主要聚焦于特许经营期农户对于公共品价格的反馈、项目对于村集体的利益补偿合理程度、社会资本进入后对散户经营的影响、土地资源利用情况与环境污染等。

(二)强化农民参与农业PPP项目

农业PPP项目中，政府与项目公司处于强势地位，如果其目标与农民期望背离，则农民利益极易受损。为了减少代理行为低效、保障农民利益：一是政府应转变观念，树立对农业PPP项目目标的正确认识，树立服务意识，由农民的“指挥者”变成“服务者”，对村委会则由“领导者”转向“引导者”，提供高质量的基础设施建设与公共服务；二是提高村委会成员的思想觉悟，明确对农民负责的理念，在企业与农民博弈中站稳脚跟，端正态度，最大程度保障农民利益。加强农民对村委会的社区监督，并将农民意见纳入农业PPP项目绩效考核范围，从而有效防范村委会的代理偏向性；三是尝试建立农民土地经营权入股制度，在PPP项目成立公司时进行农民土地经营权折股量化，将土地资源便为资产，分享项目收益，同时按照出资比例在项目公司形式表决权，从而一定程度上打破原有弱势地位。

(三)防止村委会过度介入农业PPP项目

村委会共同代理行为需有行为边界，过度介入农业PPP项目在一定程度上会阻碍项目运行。因此，一方面，要让村委会的财务情况和工作内容公开化、透明化，减少贪污腐化问题并且加重贪污问题惩处力度，树立典型，避免村委会利用职权寻租；另一方面，要建立村委会共同代理培训制度，包括委托—代理专业知识教育、道德教育、法律教育，加深农业PPP模式专业认识、法律认识，全面提高乡村治理能力，改善共同代理效率问题；此外，有关部门还应引入专业金融服务机构、担保机构、咨询机构，与村委会代理行为相互作用、相互制约、共同促进与发展。积极探索各类增信手段、担保机制，如扩大订单农业、农业保险+期货制度试点，制定合理风险分担机制，最大程度保障农业PPP项目回报，减少村委会与农民的项目风险。