未来交通运输是综合和智慧的——以《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》及相关研究为参考

文/中咨数据有限公司 李伟

基础：新兴崛起的交通大国已然形成

经过40年的快速发展，中国交通各个方面的发展成就举世瞩目。特别是党的十八大以来，我国交通运输进入了加快现代综合交通运输体系建设的新阶段，已经成为名副其实的交通大国。到“十二五”末，我国铁路营业里程达到12.1万公里，公路通车总里程达到458万公里，内河高等级航道里程达到1.36万公里，全国民航运输机场达207个。全国高速铁路营业里程、高速公路通车里程、城市轨道交通运营里程、港口万吨级及以上泊位数量均位居世界第一。

以隧道、桥梁、高铁等重大工程技术为代表的中国交通已经成为我国的国家“名片”，为中国经济的腾飞和国际大国形象的塑造打下坚实的基础。铁路旅客周转量、货运量，公路客货运输量及周转量，水路货运量及周转量，港口完成货物吞吐量、集装箱吞吐量，快递年业务量均居世界第一。运输服务通达性显著增强，高速铁路覆盖百万人口以上城市比例达65%，农村公路通达99.9%的乡镇和99.8%的建制村，全国乡镇快递服务营业网点覆盖率达70%。交通运输“走出去”加快推进。互联网等现代信息技术推广应用，高速公路不停车收费（ETC）实现全国联网。大部门管理体制初步建立，交通行政审批改革不断深化，运价改革、投融资改革扎实推进。

总体来看，我国交通运输已迈入“基本适应”经济社会发展需求的新阶段，与世界一流水平的差距快速缩小，部分领域已经实现超越，现代化的综合交通运输体系逐步构建。

尽管如此，我国交通运输发展在“十三五”时期乃至更长时期，所面临的国内外环境依旧错综复杂：从国际上看，全球经济在深度调整中曲折复苏，金融危机后新的增长动力尚未形成。世界范围内新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，国际区域合作格局深度调整，世界能源格局深刻变化。从国内来看，“十三五”是全面建成小康社会决胜阶段，经济发展进入新常态，生产力布局、产业结构、消费及流通格局将加速变化调整。为此，交通运输既要适应国际发展新环境，有效支撑全方位对外开放，又要加快转型升级，增加有效供给，更好满足多元、舒适、便捷的客运需求和经济、可靠、高效的货运需求；同时，交通运输还要突出对三大战略、新型城镇化、脱贫攻坚的支撑保障，着力消除瓶颈制约，增强运输服务的协同性和均等化，更加注重安全、绿色、低碳、集约发展水平。

布局：从《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》看国家交通战略

2014年初，我国交通运输层次最高、首次汇聚所有交通方式（不含城市市政道路）的五年规划及相关研究工作（同期共开展了25个重大专项课题，涉及战略政策、体制改革、扶贫攻坚等各大领域）拉开了序幕。经过近4年的反复研究酝酿、多轮征求意见和百余次修改，交通运输部牵头、国家发改委参与共同编制的我国第一部综合交通运输发展五年规划——《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（简称“规划”），终于在2017年2月28日由国务院正式印发。

规划性质

国家级专项规划。该规划属于国家顶层规划——《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》所涵盖的22个行业专项规划之一。

两轮大部制改革后的第一个五年规划。该规划是继2009年、2013年第二轮大部制改革后，首次编制的五年发展规划。

国家交通的纲领性文件。该规划涵盖铁路、公路、水路、民航、管道、邮政、城市客运管理等几乎所有交通方式，囊括了基础设施、运输服务、科技进步、智慧交通、绿色交通和安全应急等几乎所有交通发展要素，是一系列覆盖全行业交通运输五年规划的引领性“顶层规划”。

规划体系

该规划作为一个覆盖全国、指导各类交通运输发展的“顶层设计”，实际串联出一个“1+3+14”的规划体系,即1个总规划（即本文所指），铁路、民航、邮政3个子规划和部内司局组织编制的14个子规划。此外，在此规划指导下，交通运输部还单独编制有交通扶贫，西藏和四省藏区、新疆（含兵团）公路发展及交通运输促进军民融合等专项发展规划。

编制体例

规划共分10章，即指导思想和发展目标、完善基础设施网络化布局、强化交通的战略支撑作用、加快运输服务一体化进程、提升交通发展智能化水平、促进交通运输绿色化发展、加强安全应急保障体系建设、拓展交通运输新领域新业态、推动军民交通深度融合、全面深化交通运输改革、强化政策支持保障。

首次呈现

规划呈现了5个“首次”，即首次将国家交通运输作为一个整体来规划；首次由交通部门牵头提出中国长远的运输通道和枢纽规划（即“十纵十横”综合运输通道和75个国家综合枢纽城市布局方案，见图1）；首次将交通基础设施归纳为“三张网”（即快速交通网、普通干线网和基础服务网）；首次将运输要素（市场、装备和国际）作为规划对象；首次将交通新业态、军民交通融合发展、深化改革作为规划内容。

此外，规划全篇58次提到“改革”、28次提到“企业”，相关内容涉及客运、货运、装备、智能化、新消费、新业态、应急管理、安全管理、国防交通、改革、科技创新等，可见对交通发展转型、“让市场发挥决定性资源配置作用”的重视与落实。

图1 “十三五”规划中综合运输大通道和综合运输枢纽布局示意图（来源：《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》）

《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》编制工作重要节点

• 2014年10月，在武汉召开全国交通系统“十三五”规划启动会，印发《综合交通运输“十三五”发展规划大纲》（当时标题）；

• 2014年底，将“十三五”规划初步思路报送国家发展改革委；

• 2015年以来，分别与铁路、公路、水运、民航、邮政子规划及若干专项规划进行多轮对接，充分征求专家意见，召开征求省（区、市）交通主管部门意见会；

• 2015年7-8月，开展“十三五”规划征求公众建议活动，共1976人次参与问卷调查，收集到437条具体建议；

• 2015年9月24日，部务会研究审议了《综合交通运输“十三五”发展规划》；

• 2015年9月以来，编制组着重贯彻落实国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，充分与发展改革委衔接；

• 2015年底与国家发改委成立联合工作组，联合推进有关编制工作；

• 2017年2月28日，国务院正式印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号）。

转型：综合化和智慧化是必由之路

当今时代，人们已经意识到交通运输不仅是简单地满足人员和货物在空间的位移，其增长面临资源与环境的巨大约束，需要把交通运输放在环境、经济、社会整个大系统中综合考虑，以实现可持续增长；而且像中国这样的一个大国，交通运输发展由“大”到“强”又谈何容易。其中涉及的规律参照、国情特点、路径依赖乃至资源环境约束等亟需攻坚克难之处似乎数不胜数……总结欧洲、美国、日本等发达国家和地区的发展历程，大体经历了“通达成网——市场完善——综合协调（重点治理）”的发展阶段（见图2）。

图2 欧美主要发达国家现代交通运输发展的历程总结（来源：交通运输部重大专项课题《综合交通运输中长期发展战略及复合型综合运输走廊布局规划研究》）

纵观世界百年交通史，迈入交通运输“后现代”阶段的欧美发达国家，交通运输发展的重心都会逐步从加速和完善基础设施网络、提高运输效率，到注重方式间、地区间的统筹协调、公平竞争、服务优质，再到注重交通运输与经济、社会和环境的协调与可持续，而实现这一宏伟目标的重要前提就是“综合化”和“智慧化”，具体实现形式就是提供所谓“完整的运输产品”，即依托成熟完善的基础设施网络和先进的信息及通讯技术等，充分发挥各种运输方式的比较优势和组合效率，根据用户需求，不断追求提供“门到门”式的、从起始地到最终目的地的位移服务。

为此，笔者大胆设想——已持续30年的基础设施大规模建设预计到2025年至2030年前后基本完成，转型期已经到来；再过5年到10年，发展重心逐步转向精细化的庞大交通资产运营维护、市场管理和更高水平的运输服务（见图3）。此后，在总体走向更加市场化和新技术大规模应用的趋势下，着力提供完整的运输产品和多样化高品质综合运输服务是未来的主要方向。总结一句就是：强调和追求“完整产品”和“智慧服务”几乎是交通基础设施和运输服务发展的终极产物（见《综合交通运输中长期发展战略及复合型综合运输走廊布局规划研究》，2017）。其主要特征包括：更多的全链条客货出行产品，即尽力通过完整产品和智慧服务满足“门到门”需求。

图3 我国综合交通运输发展趋势研判示意图（来源：交通运输部重大专项课题《综合交通运输中长期发展战略及复合型综合运输走廊布局规划研究》）

更强的交通一站式消费体验，即尽力使用户面对的是“服务界面”，而不是冰冷的售票窗口和运输工具，使购买和支付运输服务成为一种新消费体验。

更加自适应的服务模式和内容，即尽力促进市场更贴近个性化需求且形式多样，通过大数据、人工智能等促进服务迭代进化，不断满足公众各类新兴的多样化选择。

更加安全和绿色的供给服务模式，即尽力使各类运输位移全程安全可控，交通与环境发展更加和谐，迈入可持续发展新阶段。

最后，事物发展总是“迭代前进”和“螺旋式上升”，正如特朗普在2018年2月1日在他就职后的首次国情咨文所提到——“今晚，我呼吁国会推出法案，向我国急需的新基础设施投资至少1.5万亿美元……复兴美利坚伟大的建筑业传统”，使人不禁联想起我国20世纪90年代以来几次积极财政政策所引发的基础设施建设高潮。但同时，也有理由相信，美国今后的建设投资也不会仅仅是传统建设的复制，必然是在成熟设施和运输网络上的“动态改善”，带有更多综合化和智慧化等高新技术色彩。