县级城投公司的融资问题及对策研究

谢蓉

【摘 要】县级城投公司是经济发展中的特殊市场经营主体，主要从事城市建设，所投项目大多是由政府买单的城市基础设施、公用事业、土地开发、安置房建设等项目，资金来源主要靠城投公司融资和政府补贴。本文首先对县级城投公司的历史融资状况和最新发展进行了介绍回顾，分析其中存在的融资问题，并提出相应的对策建议。

【关键词】县级城投公司；融资平台；负债风险

一、引言

融资战略，是指企业为满足投资所需资本、配置财务资源并有效控制财务风险而对融资所进行的未来筹划及相关制度安排。企业融资决策与管理的重点在于明确融资决策权限与程序、规划融资规模、规划资本结构及控制融资风险、灵活使用各种融资方式。融资方式是企业融入资本所采用的具体形式，如吸收直接投资、发行股票、发行债券、银行贷款、融资租赁、信托融资等多种形式。城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，县级城投公司融资大部分起于2008年下半年，在4万亿元投资的刺激政策出台后，各家商业银行宣布积极支持国家地方重点项目和基础设施建设。城投公司大多是不具备盈利能力的，属于国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。城投公司的融资战略主要为了筹集地方政府重点项目、市政道路基础设施建设、土地整理、安置房建设所需资金，融资的主要方式有银行借款、发行债券、银行借款、融资租赁、信托融资等。

二、县级城投公司融资状况的回顾和最新发展

1.国家4万亿元投资红利，县级城投公司融资高速发展

中央政府在2008年年底出台投资拉动政策，开始4000亿元，后来扩展到整个4万亿元的投入，市县级为了完成GDP、固定资产投资等各类考核，加大政府投资力度，纷纷成立平台公司作为政府项目的投融资建设主体，在2008年至2009年期间各地政府平台公司取得了大量的融资贷款，促进了地方政府投资项目的建设，提高了固定资产投资总额、GDP快速增长。

2.政府加强管理，县级城投公司进入高成本融资时期

2010年，国务院出台了国发[2010]19号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，相继财政部、发展改革委、人民银行、银监会也出台了财预[2010]412号文件《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，各大银行忙着按文件精神对平台公司的融资进行清理，大大减少了对融资平台公司的贷款力度，融资平台公司为了保证贷偿平衡采取了各种形式的非银行金融机构的融资，包括：信托、融资租赁、保理等，大大提高了融资平台公司的融资成本。到2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会出台了财预[2012]463号文件《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，将融资平台公司的融资难度推到了高点，普遍市县级融资平台不能直接从银行取得贷款，只能通过非银行金融机构融资，融资成本普遍达到了10%以上。特别是2014年国发〔2014〕43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台更让融资平台公司的融资更加艰难，普遍县级城投公司融资成本年利率高达15%甚至18%。

3.融资成本回落，政府负债风险加大

到2015年国务院出台了国办发〔2015〕40号文件《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，又让融资平台公司的融资状况得到改善，2015年至2016年融资平台公司加大了融资力度，加上省政府发行的地方政府债券，让地方政府替换了大部分的高利融资，大大降低了融资平台的融资成本。但是很多地方融资平台趁着2016年的宽松政策无节制的扩大融资规模，造成了政府隐性负债大大增加。

4.监管部门规范政府融资，减少政府隐性负债

2017年，财政部、发展改革委、司法部、中国人民银行、银监会、证监会发布的财预〔2017〕50号文件《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财政部的财预〔2017〕87号文件《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》的出台，让融资平台的融资又一次进入了瓶颈，促使地方政府融资平台公司转型，但融资平台公司的转型应该給予一定的期限，并明确之前债务如何化解。

规范政府融资行为，将政府隐性负债逐步转为显性负债。

三、县级城投公司融资存在的问题

1.县级城投公司资产缺乏流动性，融资困难

县级城投公司的资产主要包括：政府注入的储备土地、公益性项目建设成本等。储备土地真正的处置权不在城投公司，而仍是在政府国土部门；公益性项目建设成本形成的公司资产如：基础设施道路管网工程、安置房等项目修建好后移交政府相关部门管理，但修建成本仍然体现在公司资产上，而县级政府对此类建成公益性项目的资产产权不明确，权责不清晰，造成此类资产无法产生稳定的现金流，缺乏流动性，公司财务指标达不到融资要求，融资困难。

2.县级城投公司的项目储备质量不高，难以达到发行企业债的要求

发行企业债是县级城投公司提高融资规模、降低融资成本的一个很好的融资方式，但是县级政府项目管理部门机构设置比较混乱，管理层叠严重，项目规划着眼不长远，同一类型的项目多而散，单个项目概算投资规模小，造成县级城投公司的项目储备质量不高，达不到发行企业债募投项目的要求。

3.县级城投公司缺乏造血功能，难以取得直接投资

县级城投公司主要从事的是城市建设，所投项目大多是市政道路基础设施建设、土地整理、安置房建设等纯公益性项目，这类项目的特点是政府买单，投资规模大、资金需求集中、投资回收慢，公司难以形成平稳持续的现金流，盈利主要靠政府补助，整体造血功能不足，吸引不了社会资本直接投资。

四、县级城投公司融资问题的对策研究

1.明确产权、权责清晰，保证公司现金流

县级政府要明确承接政府委托实施市政道路基础设施建设、土地整理、安置房建设等公益性项目建设的城投公司，按照权责对等的原则，与公益性项目建设城投公司签订规范的合同协议，明确双方的权利、义务，并按照合同协议约定切实履行责任，保证公司现金流。

2.项目准备与规划，充分考虑融资规模和资金来源

县级政府项目管理部门梳理机构设置、重置项目审批流程，注重项目前期规划、项目可行性研究等前期准备，结合产业发展战略，政策支持充分分析整合项目，做好项目融资规划和偿债来源保障计划，提高发行企业债融资规模，降低融资成本。

3.积极拓展经营业务，增强盈利水平和融资能力

县级政府要给予城投公司更多的支持，将以前的债务性支持、承诺性支持实际转化为资产性支持和收入性支持，县级政府应将公益性项目的支出有计划有安排的真正纳入预算，支持城投公司调整优化资本结构，完善城投公司的预算制度，加大预算执行力度，形成有效的预算约束机制，做好融资规划管理，健全相关财务制度，提高盈利水平，提高企业财务数据的可靠性，城投公司自身需要构建良好的银企关系，促使城投公司依据自身实力取得资本市场的认可，减少城投公司对政府的依赖，政府的支持为城投公司的锦上添花，而不是主要来源。

从县级城投公司融资状况的回顾和发展变化看，县级城投公司融资还存在不少的问题，面临新的挑战，县级政府和城投公司都应主动作为，积极思考，理顺政府与城投公司的关系，转变政府职能，促进城投公司的逐步转型，改善城投公司的资产结构，促进城投公司积极拓展经营业务，县级城投公司应依托国有平台公司优势，加强与县级政府的联系，积极参与县域内外优质项目的投资，培育公司利润增長点，提高城投公司融资能力、市场竞争能力和生存能力。

参考文献：

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