迈向综合统一的应急管理体系是水到渠成

高小平　刘一弘

4月18日，新任应急管理部党组书记黄明就新组建国家应急管理部的职责和定位、组建背景、近期工作重点和未来改革方向向社会做了解答。此次答记者问距离3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议批准设立国家应急管理部仅仅一个月时间。

这一个月内，部门揭牌、官网上线、合署办公等工作都有条不紊地开展。如此短的时间内完成组建，体现了党和国家对这次机构改革的决心之大、力度之深、支持之广都史无前例。国家应急管理部以组建前涵盖自然灾害和安全事故管理部门的消防、安监、地震、防汛抗旱和食药监等部门领导为班底，实行双首长制。

本次新机构的组建体现了优化、协同、高效的改革重要原则。优化就是机构职能要科学合理、权责一致。现代风险和突发事件的复杂性决定了应急管理工作不能由单一部门来独立履行，从过去设置议事协调机构或联席会议来临时克服应急响应过程中的职责边界模糊、权责不对等困难的实际效果看，应急决策效率低下的概率仍然比较高。协同就是要有统有分、有主有次。复合型事件的特点使得传统以一部门为主，通过其他各部门配合来完成的方式捉襟见肘。政府机构中条条块块的格局导致执行效率低下。高效就是要履职到位、流程通畅。组织层面，事前、事中、事后的应急职能分布在不同部门，很难将突发事件演化的自然过程衔接起来；同时，术语不统一、标准不一致等技术问题也导致了整个应急管理过程得不到高效运行。

社会主要矛盾转化下的时代产物

新组建的国家应急管理部是党中央和国务院应对不断转化的社会主要矛盾的时代产物。

改革开放以来，“以经济建设为中心”是“着力解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。政府职能围绕经济建设为核心展开，以效率求发展。进入新时代，人民物质生活水平显著提高。社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。良善的公共安全环境是人民美好生活需要的底线要求。

随着我国现代化和城市化的进程加快，社会多元化、系统复杂性、技术不可控等因素为我国公共安全提出了新的挑战。人民群众对于公共安全的关切程度、感受程度以及期望值不断高涨。面对新的社会主要矛盾，党中央从提出经济与社会协调全面发展到实现“四个全面”的战略目标一脉相承。2012年以来，抓住全面深化改革的历史契机，以国家治理体系和治理能力现代化为着力点，提出总体国家安全观，建立健全公共安全体系。

应对突发事件做到更多“放”、更好“管”、更优“服”

新组建的国家应急管理部是我国建设服务型政府不断深化的具体成果。

党中央和国务院提出“服务型”政府建设，明确政府四项基本职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。通过“大部制”改革理念围绕公共安全问题，將安全生产、消防救援、民政救灾、地质灾害、抗震救灾、防汛抗旱等专业应急管理的政府机构优化融合，做好应急管理大部制职能改革的“乘除法”。通过“放管服”举措，调整政府应急管理职能，推动政府在应对突发事件全过程中做到更多“放”、更好“管”、更优“服”，保障政府基本的公共安全服务。

未来如何发挥“1+1 >2” 的作用？

新组建的国家应急管理部完成了现代应急管理的三个统一。

其一，应急管理对象的统一。由一个政府部门来统一管理自然灾害和生产事故等公共安全问题，表达了全社会对于复杂系统背景下单一灾害和风险的认知逐步提高到复合型突发公共事件，即如何应对多因、多果和多形式的风险和突发事件。

其二，应急管理职能的统一。主要体现在应急管理部整合了先前分散在13个部门的公共安全职能，基本完成了自然灾害和事故灾难领域内的全灾种管理。协调机制从议事协调机构、联席会议、政府办事机构到部门综合管理，政府应急职能真正实现了从应急化到常态化。

其三，应急管理过程的统一。解决了事前预防、事中响应、事后恢复的全过程的组织困境。这次改革赋予了应急管理部整体规划和指导的全过程应急管理职能。同时，也明确了灾害和事故类公共突发事件的物资准备、预案准备、指挥应对和恢复善后的全过程管理职责。

组建新的国家应急管理部对于建设综合统一的应急管理体系来讲是基础性的一步，接下来还有很多关键步骤需要完成：

第一，加强党的全面领导，提升应急管理部自身的职能权威性。应急管理部的工作需要纳入公共安全治理体系以及总体国家安全观的范畴来考虑。从党政同构的角度考虑，需要明确和加强中央国家安全委员会对其的领导关系。

第二，理顺内部职能、权力和责任关系。作为新组建的政府架构，来自不同部门的组织文化、安全文化、领导方式和机制运行都表现出极大的差异。能不能发挥1+1大于2的作用，对于以安监部门为主体的新机构来讲是一个新的考验。

第三，明确中央和地方在此次应急管理体系改革中的角色定位。地方应急管理体系是必须复制中央的应急管理模式，上下一般粗，有利于政令畅通；还是保证在中央权威性的前提下，因地制宜，允许多样性存在，这也是一个需要考虑的问题。

总体来讲，我国应急管理体制，从改革开放之前由专门的部门或机构应对单一灾害管理，发展到上个世纪80年代至21世纪初的“专门机构+部门间议事协调机构”制度，再到2006年以来的“权威枢纽机构抓总+部门间协调”机制，正在向新时代的全面综合统一的部门管理模式过渡。

我国应急管理制度的创新与发展，每一阶段所实现的质的飞跃，与当代中国乃至世界的政治经济和社会历史发展情势、状况、需求相吻合，与我国灾害和突发事件演化的客观环境相联系，与行政管理体制精神相融合。可以说，迈向综合统一的应急管理部的组建是水到渠成。

（高小平单位：中国行政管理学会；刘一弘单位：上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院）