PPP项目融资风险分担机制研究

文/冯昱夫 成华区审计局 四川成都 610000

随着经济迅速发展，社会对基础设施的需求越来越大，单靠国家财政已远远不能满足巨大的投资需求。于是政府把目光转向了私人筹资，因此PPP融资模式便应运而生。PPP( Public-Private- Partnerships)作为一种新型的项目融资模式, 自1992年英国首次正式应用以来, 目前已经在许多国家得到了普遍而且成功的应用。随着PPP融资模式的成熟, 它已经成为政府公共投资基础设施建设项目解决资金短缺问题并控制风险的一种非常有效的途径。

1、PPP融资模式的概念

PPP( Public- Private- Partnerships)融资模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式, 合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。上世纪9 0年代，PPP融资模式发展迅速，很快在欧洲特别是英国取得了巨大的发展。改革开放以来，我国经济迅速发展，但公共基础设施资金的不足，成为制约我国经济发展的瓶颈。随着PPP融资模式的成熟，它已成为政府公共部门投资基础设施建设项目解决资金短缺问题的有效途径。工程实践表明, 在PPP项目的实施过程中, 风险管理对项目目标的实现至关重要, 对于政府和私营单位而言,很有必要详尽地评估整个项目生命周期中的潜在风险，以确保风险分担的公平性和合理性。

2、PPP融资模式风险分析

PPP融资的风险分析是风险评估与风险分担的基础工作，从风险的可控性角度可分为系统风险和非系统风险。

2.1 系统风险

系统风险是指项目在开发建设、生产经营过程中由于受到超出项目公司或投资者控制范围的经济、环境变化的影响而遭受损失的风险，主要包括不可抗力风险、政治风险和金融风险。不可抗力风险是指项目的参与方不能预见且无法克服及避免的事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险,如自然风险、瘟疫、战争行为等风险，一旦出现不可抗力,项目建设方无法控制这些风险,只能靠投保将此类风险转移给保险公司；政治风险表现为国家风险和国家政治、经济、法律稳定因素风险，PPP项目投资方在计划投资项目时可以尽可能的在项目所在国寻找一个强大的项目合作者参与项目，这种科学合理的产权布局就可能使得政治风险降低很多；金融风险主要表现在利率和汇率的变化风险等，如汇率波动、通货膨胀的趋向等, 这些因素会引发项目的金融风险。

2.2 非系统风险

非系统风险是指与项目建设、生产经营管理直接相关，并为项目公司或投资者可控制的风险，主要包括信用风险、完工风险等。信用风险是指参与融资的各方因故无法履行或拒绝履行合同所规定的责任与义务的潜在风险，信用风险贯穿于项目的各阶段，提供信用保证的项目参与者的资信状况，技术、资金能力和管理水平都是评价项目信用风险程度的重要指标；完工风险是指项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期运行标准而带来的风险，项目完工风险一般存在于项目建设的试生产阶段, 它是PPP项目融资的核心风险之一。除此之外的还有生产风险、市场风险和环境保护风险。

3、PPP融资项目风险成因

项目所处环境的动态性决定了任何项目的实施状态都在不断变化, 因此风险就不可避免地存在其始终。主要是由于以下几方面的原因：

3.1 PPP融资模式组织框架

PPP融资模式以各种合同、特许权协议等具有法律效力的权利义务关系组成的关系框架为支撑, 因此, 在此框架下建立的合作关系的稳定性, 以及各参与方的信用程度及经验多少直接影响PPP融资项目的风险。

3.2 PPP融资项目运作模式

PPP融资模式下,私人部门通过投资某个独立的商业实体以提供并经营公共产品, 由政府部门对公共产品与服务的质量和水平进行管理, 私人部门在长期的经营中取得收益,这种公共项目利益私有化的运作模式使得私人部门在PPP融资项目中承担了比采用传统融资模式融资的项目更多的风险。

3.3 PPP融资项目投资大、持续时间长

目前, PPP融资模式主要适用于基础设施、水利、市政等公共基础设施领域, 这类项目一般都具有投资大、持续时间长的特点, 从而增加了诸如金融、运营、法律等风险。

4、影响PPP项目风险分担的因素

4.1 PPP项目本身的特点

PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。PPP模式的最大特点是将私人部门引入公共领域，提高了公共设施服务的效率和效益，分散了政府的投资风险，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。

4.2 双方对PPP 项目融资模式的理解误区

公共部门采用PPP模式的主要动机是利用私人部门资金、管理和技术的优势解决政府财政预算不足、基础设施短缺问题，通过私人部门的介入提高项目的效率并为社会带来其他经济效益，但公共部门往往错误地认为采用PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门；而私人部门也往往错误地认为PPP项目较长的合同期蕴含着巨大的风险，因此，私人部门更乐意为获得施工合同或销售设备合同而不愿意经营基础设施。

4.3 双方承担风险的意愿

双方承担风险的意愿将直接影响谈判的进程, 有关的主要因素有：对风险的一般态度、对项目风险的认识深度、风险发生时承担风险后果责任的能力和管理风险的能力。

5、PPP项目融资风险分担

5.1 PPP项目融资风险分担原则

PPP项目的风险分担应该遵从三条主要原则。首先，一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力，因此“由对风险最有控制力的一方控制相应的风险”为第一原则。其次，PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力，分担时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失和私人部门承担风险的意愿，如果私人部门要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本，则公共部门是不会接受的，因此“承担的风险程度与所得回报相匹配”为项目风险分担的第二原则。最后，在合同的实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大的多，这种情况下不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响管理项目的积极性，因此，“承担的风险要有上限”为第三原则。

5.2 PPP项目融资风险分担模型

风险的分担原则是否合理，在这里做一个简单的模型。假设PPP融资项目中一共有n个项目参与方，面临m 种风险，任何一方在获得风险收益的同时也必须付出风险成本。为了简便起见，假设融资各方的风险收益和风险成本均为其承担风险的线性函数，即有：

其中：Yi表示第i方的风险收益，Ci表示第i 方的风险成本；Yij表示i方因承担第j种风险而应该得到的收益权重；Cij表示i方因承担第j种风险所付的成本权重；Rij表示i方所承担得第j种风险。

显然只有在风险收益减去风险成本还有剩余的情况下，对各参与方才有承担风险的吸引力。我们将这个差额称为风险剩余，记作Pi=Yi-Ci。融资风险分担的目标是在风险一定的前提下，使各参与方的满意度达到最大，也就是风险剩余整体最大化，即：

由此得出目标函数最优值：

最后的结论与分担原则相符，即由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，这样可以使得各方风险剩余整体最大。

（一） PPP项目融资风险分担框架

1、风险的初步分担阶段

风险的初步分担发生在项目的可行性研究阶段，通常这一阶段是由公共部门来主导的，因为公共部门最了解当地经济发展情况，最了解是否需要上马一个项目。公共部门首先进行风险识别，之后进行风险分析，主要是计算风险的发生概率和风险发生时带来的损害以及风险价值（风险价值=风险发生的概率×风险发生时带来的损害）。

风险分析结束之后，公共部门根据分析风险的结果初步判断哪些风险是在公共部门和私人部门控制力之内的，哪些是双方风险控制力之外的，对于双方控制力之外的风险，留待下一阶段分担，公共部门最有控制力的，风险是公共部门需要自留的，剩余的风险则需要转移给私人部门的，至此，风险的初步分担结束。

2、风险的全面分担阶段

(1)私人部门就第一阶段的初步风险分担结果进行自我评估一，主要评估其拥有的资源，据此判断其对公共部门转移给他的风险是否具有控制力。如果私人部门通过自我评估一确定对转移给他的风险最有控制力，则进行相应的风险管理；反之，则返回风险分析阶段。双方控制力之内的风险主要根据风险分担原则一进行分担。

(2)分担公共部门和私人部门控制力之外的风险。双方经过谈判确定风险分担机制，之后私人部门计算风险价值并进行自我评估二，主要是评估其对风险的态度、拥有的资源，然后结合风险价值和自我评估二的结果提出风险补偿价格。如果公共部门接受，则双方进行相应的风险管理；反之，则重新谈判，修改风险分担机制。如此循环，最终双方达成一致。双方控制能力之内的风险主要根据风险分担原则二进行分担。

公共部门和私人部门分别就双方控制力之内和控制力之外的风险分担达成一致之后，双方将签订合同，至此，风险全面分担阶段结束。

3、风险的跟踪和再分担阶段

公共部门和私人部门签订合同后，项目的风险分担就进入了风险的跟踪和再分担阶段，这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分担的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分担。如果出现了未识别的风险，则按照风险初步分担阶段的方法分析和初步分担风险。如果已经识别的风险发生了双方预料之外的变化，则需要判断这种变化对项目是否有害，如果这种变化是有害的，则根据风险分担原则三启动调整条款进行风险的再分担；如果风险发生的变化对项目是有利的，则对项目进行“对称性风险分担”。所谓“对称性风险分担”就是合同在条款中规定，如果项目寿命期出现的变动（如原材料价格的下降时）带来正面的影响即带来收益时，允许双方共同分享该收益。

结语：

我国经济发展进入新时期, 城市化速度加快,城市公共基础设施和公用事业的需求增加。在这种情况下，PPP融资模式的引入将缓解政府在公共基础设施建设方面的压力，可以有效减少公共财政负担、优化财政支出配置、提高效率。但是, PPP模式本身并不是万能的，充分的风险识别和合理公平的风险分担是PPP项目成功的关键之一，公共部门和私人部门都应该本着双赢的态度就项目的风险分担进行谈判。为保证公共部门和私人部门权利和义务的平衡，在合同中还应该设置调整条款，当出现对项目有利的变化时，要进行对称性风险分担。风险分担作为风险管理的一个重要环节，应当贯穿项目合同期的全过程，公共部门和私人部门应该采用有效的措施管理各自分担的风险并尽可能帮助对方管理风险，从而保证项目的正常进行。

参考文献：

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