谈委托加工企业在不同法律规定中的责任认定

文 /柯 强

（作者单位：上海市质量技术监督局执法总队法制科）

案例背景

笔者在从事质量技术监督行政执法工作过程中，经常会遇到关于生产经营者之间委托加工产品时谁是违法生产者、应以谁为被处罚对象的争论。而这些争议与困惑，不仅接受调查的企业有，执法人员当中也有。鉴于此，笔者试图通过对两个案例的解析，从《产品质量法》和《工业产品生产许可证管理条例》的发展历史、立法意图、立法架构以及政府监管模式的角度，谈谈企业在生产经营中如何遵守法律规定，增强企业责任意识，执法部门应当如何规范执法。

案例分析

案例一：委托方作为生产者应承担产品质量责任

2015年8月，甲区市场监管执法人员获知，A公司某款儿童驱蚊手环产品可能违规添加了农药成分。该产品外包装标注“A品牌驱蚊手环 委托方：A公司，受托方：B公司”。执法人员对A、B两家公司分别进行执法检查。经查，B公司为了让产品起到更好的驱蚊效果，在涉案驱蚊环、驱蚊贴产品中违规添加了农药“驱蚊酯”成分，不符合GB 24330-2009《家用卫生杀虫用品安全通用技术条件》第4.1条款，该条款为强制性条文要求，经检验被判定为不合格产品。

基于以上事实，甲区市场监管部门认定A公司的行为违反了《产品质量法》第三十二条规定，依据《产品质量法》第五十条规定，对A公司作出罚款、责令停止生产违法产品、没收违法产品的行政处罚。

案例一分析

本案在调查中，A公司认为B公司违反合同约定，生产违法产品的责任应由B公司承担，自己也是受害者，不应由自己承担违法责任。持这种观点的，在执法人员内部为数不小。需要指出的是，就A公司与B公司之间的内部民事纠纷来讲，B公司应该承担违约责任，赔偿A公司损失，如果给消费者造成损失，B公司最终还可能要承担该部分损失，此为A公司与B公司双方之间内部责任认定。但在面向广大消费者的时候，对外的产品质量责任应由A公司承担。

为何应由A公司承担产品质量责任呢？我们先从产品质量责任的历史讲起。在早期，产品生产者、销售者与消费者之间的关系皆由合同来调整，无合同则无责任。政府不介入私法关系，更不对消费者加以特别保护。直到20世纪中期，随着新产业革命的进展，大量的现代化产品进入市场，由于当时的合同责任无法解决产品责任领域中出现的诸多新问题，这才逐渐演化出缺陷产品责任、产品侵权责任等概念，产品生产者的责任逐渐加重，而政府也意识到仅依靠私法领域的产品责任来调整民事关系，已难以实现市场的有序运行，于是开始介入产品的市场监管。

从我国《产品质量法》的内容来看,产品质量责任是一种综合责任，既包括产品质量的民事责任，也包括产品质量的行政责任和刑事责任。产品质量的民事责任，主要体现在违约和侵权方面，合同双方或经营者与消费者之间可通过诉讼、调解等民事途径解决纠纷。产品质量的行政责任，主要体现在企业违反社会经济秩序，对社会大众的人身、财产安全造成威胁时，政府为了消除或预防这种危害，对生产者、销售者或其他经营者采取制裁措施，目的是为了防止危害的产生，实现社会秩序有序运行，具体表现为要对违反社会秩序的生产者、销售者实施行政处罚等制裁。

回到前面的案例，谁应该受到制裁？我国《产品质量法》直接引用了生产者这一概念，并没有对生产者作出解释，那么委托方与被委托方孰为生产者？让我们看一下生产者的演绎路程。早期，产品均为单一生产者，生产者这一概念不存在理解偏差。伴随着经济发展，全球化生产出现，社会分工越来越细，专业化越来越明晰。部分企业出于成本、人力资源等综合因素，一些产品不再自行生产，以委托加工形式交付其他企业生产，自己则以品牌管理为主。生产形式发展到这一地步，产品标识标注就显得非常重要。产品或其包装上的标识标注就是一个信息显示平台，监管者和消费者可以从中了解到产品的相关信息，同时它也是一个区别性、广告性符号，以显示此产品与彼产品的区别，用来吸引人们的注意。消费者借助这些信息决定是否购买该产品，而监管者则利用这些信息将产品与它的生产者联系起来，从而实现对生产者的监管。事实上，监管者也是利用商品的标识标注信息来进行监管的。最高人民法院《关于产品侵权案件的受害人能否以产品的商标所有人为被告提起民事诉讼的批复》（法释2002第22号）认为：任何将自己的姓名、名称、商标或者可资识别的其他标识体现在产品上，表示其为产品制造者的企业或个人，均属于《民法通则》第一百二十二条规定的“产品制造者”和《产品质量法》规定的“生产者”。此解释明确了生产者的范围，而随后的国家质检总局的相关解释更进一步明确了委托方是产品质量责任的承担者。国家质检总局在《关于委托加工行为如何确定法律责任主体问题的复函》（质检法函2007第12号文）中明确：企业委托其他企业加工产品并标注委托企业厂名厂址对外销售的，委托企业应当承担生产不合格产品的产品质量责任，但不排除受委托企业的质量违约、无证生产的法律责任以及其他违法生产的责任。

本案中，A公司既然以自己的名义把产品推向市场，作为《产品质量法》规定的产品的生产者，就应该对产品的安全有效负最终责任。A公司应被追究产品质量的行政责任。

案例二：受委托人无工业产品生产许可证生产目录内产品应承担无证生产的法律责任

2016年12月5日，甲区市场监管部门执法人员对汽车配件D公司开展现场检查时，发现该公司涉嫌无工业产品生产许可证生产湿式摩擦片。经查，D公司于2015年12月开始，接受C公司委托，为C公司生产湿式摩擦片。产品标注：C品牌湿式摩擦片，委托方：C公司，被委托方：D公司。C公司持有湿式摩擦片的工业产品生产许可证，D公司未获该产品的工业产品生产许可证。甲区市场监管部门认为，D公司生产湿式摩擦片的行为，已经违反了《工业产品生产许可证管理条例》第五条的规定，依据《工业产品生产许可证管理条例》第四十五条的规定，责令其停止生产违法产品、没收违法产品、处罚款、没收违法所得。C公司委托未取得工业产品生产许可证的D公司生产湿式摩擦片的行为违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十七条、第五十四条的规定，依据该办法第五十四条，责令改正，处3万元以下罚款。

案例二分析

为什么同样是违法生产，案例一和案例二的处理结果截然不同？处罚对象和处罚内容也不同？主要有以下几点原因：

从立法体例来讲，《产品质量法》与《工业产品生产许可证管理条例》两者调整范围不同。《产品质量法》对所有产品均适用（质量法另有规定的除外），而《工业产品生产许可证管理条例》则调整重要工业产品，在性质上属于行政许可范畴。对广大生产企业来讲，其产品首先应符合《产品质量法》的要求，在此基础上，如果该产品属于列入目录的涉及公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品，则同时还应符合《工业产品生产许可证管理条例》的要求。

工业产品生产许可证制度起源于上世纪80年代，当年刚开始发展市场经济，由于质量低劣的低压电气等产品流入市场后给国家和人民造成了巨大损失，国家遂对一些直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品设置行业准入门槛。从制度设计看，《工业产品生产许可证管理条例》考核了实际生产企业的能力条件：必须有必要的场地、设施，有相关技术人员，有健全的制度等等，以确保企业有能力、有条件生产出合格产品。同时要求，采用委托加工方式生产的，被委托企业应取得相应的生产许可。在委托加工这一生产形式上，许可证管理制度重点在确保实际生产的企业须具备资质条件，有能力生产出合格产品。需要注意的是，《工业产品生产许可证管理条例》中的“生产者”与《产品质量法》的“生产者”有不同的含义。前者特指生产纳入许可证管理目录范围内的产品的生产者，后者则泛指广义产品（药品、军工产品等明确规定不适用《产品质量法》的除外）。前者将实际生产方作为生产者，后者通过对产品的识别性标识确定以谁的名义将产品推向市场，从而认定谁为生产者。

本案中，D公司未取得生产湿式摩擦片的工业产品生产许可证，不得生产该产品，其行为违反了《工业产品生产许可证管理条例》第五条的规定。在对C公司的行为定性方面，《工业产品生产许可证管理条例》对此未作明确规定，现行的《工业产品生产许可证管理条例实施办法》将这类违法行为单列一款，对其处3万元以下罚款。

前沿探索

人们对美好生活的追求与向往驱动科技不断进步、社会不断向前发展。伴随着社会各方面的发展，监管者的监管措施也在不断地适应调整。以案例二涉及的工业产品生产许可证为例，当前产品目录正在大幅削减，削减的目的是减少审批环节，让技术工艺成熟的项目（涉及安全、环保事项除外）更好地发挥市场调节作用。智能科技时代，工厂直接面向个人客户，接受个性化产品定制，智能机器人、无人驾驶交通工具得到迅猛发展，人工智能的自主性与自我学习能力达到甚至超过人类的认知水平。科学技术正强势地影响社会生活各个领域，人工智能产品责任归属将如何演化，是当前产品质量责任领域面临的一大挑战。处理好法律和科学技术的关系，无论在理论上还是在实践上，对法制建设的推进和科学技术的进一步发展都有着重要的影响，在这一点上，需要全社会的共同努力。

（作者单位：上海市质量技术监督局执法总队法制科）

信息专递——2017年上海名牌名单公布

为进一步加大本市名牌战略推进力度，鼓励本市企业积极实施名牌战略，真正形成一批拥有自主知识产权和具有较强国际竞争力的优势品牌，树立上海品牌形象，上海市名牌推荐委员会办公室组织本市相关行业组织、主管部门和专家，对本市739家企业申报的501项产品、260项服务和25项明日之星项目，按照《上海名牌管理办法》规定进行预审、初审、专业评审、社会评价、综合评审以及网上公示，最后经上海市名牌推荐委员会全体会议审定，共有572家企业的399项产品、195项服务和14项明日之星申报项目被推荐为2017年上海名牌。