美国联邦动植物卫生稽查制度初步研究

周宏鹏，李 昂，刘德萍，黄保续

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

近日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出要深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权。其中，整合组建农业综合执法队伍是一项重要内容。深化行政执法体制改革的方向已经明确，如何合理配置执法力量、完善执法程序、健全相关行业管理部门与综合执法队伍间的协调配合机制，以及清理修订相关法律法规等，仍需在实践中进一步研究完善。为此，本文研究了美国动植物卫生综合执法制度，以期对我国建立健全农业综合执法体制提供借鉴。

1 稽查机构及其职责

美国农业部动植物卫生监督局（USDAAPHIS）在其市场监管与业务支持局（MRPBS）[1]下设有调查执法处（IES），具体负责全美范围内动植物卫生领域疑似违法行为的稽查工作[2]。IES约有140名员工，分布在马里兰州APHIS总部，以及北卡罗来纳州罗利市（东区）和科罗拉多州科林斯堡（西区）2个区域办公室。

IES虽然属于APHIS-MRPBS的内设机构，但其稽查范围包括APHIS兽医局（VS）、动物保护局（AC）、植保检疫局（PPQ）、生物技术监管局（BRS），以及国土安全部海关和边境保护局（CBP）发现的疑似违法行为；执行的法律涵盖农业、商贸、环境资源保护和食品药品4大门类10部法律；业务范围涉及农业（进口）检疫、植物保护、生物技术（如基因工程产品）、畜牧生产、动物保护、兽医、兽用生物制品等多个方面，具有综合执法的性质（表1）。

表1 IES执行的法律法规一览表

2 稽查程序和机制

2.1 基本程序

IES稽查由2个工作组实施：一是区域探员组成现场调查组，调查收集证据并完成调查报告（ROI）；二是由总部执法人员组成审查组，对ROI进行审查分析，当调查证据足以证明违法行为发生时，由APHIS对当事人（个人和法人）采取相应的处理措施[2-3]。当违法行为较为严重或当事人不接受APHIS处罚，则移送USDA法务顾问办公室（OGC）作进一步处理（图1）。

图1 稽查和相关处罚程序

2.1.1 调查程序 当VS、AC、PPQ、BRS和CBP等业务主管部门发现涉嫌违法行为时，可申请IES开展正式调查。IES启动调查程序后，通过搜集书证、拍照取证、询问证人和案件当事人等方式收集证据。询问当事人时，给予其陈述申辩机会。调查结束后，探员要明确调查结论，制作ROI并附带相关证据，一同报送IES审查组。

2.1.2 执法程序 IES审查组收到ROI和相关证据后，指定一名专家进行复审分析。如果违法证据确实、充分，审查人员决定是否实施处罚。制作处罚建议书时，需要注明法律依据，以及从重或从轻处罚的因素。在与相关业务主管部门磋商后，IES根据案件违法程度，采取相应处理措施[4]：

2.1.2.1 官方警告 以官方文件形式，提醒当事人存在违法行为，警告当事人如不改正将受到APHIS提起的民事或刑事处罚。IES签发警告文书时，意味着稽查工作终结。由于警告并不意味着最终裁决，故不向当事人提供听证机会。

2.1.2.2 协议和解 是案件当事人与APHIS达成自愿和解协议的处理方式。该处理方式通常为货币化处罚，部分特殊案件也适用非货币化处罚（如吊销执照、禁止参与某些活动等）。双方达成的约定中，要提醒当事人具有在特定时间（通常为30天）内申请USDA行政法法官（ALJ）组织听证的机会。如当事人接受并履行了约定义务，将作结案处理。协议和解虽然包含罚款、吊销执照等处罚方式，但与民事或刑事处罚相比依然较轻。

2.1.3 向OGC移交案件 对于严重违法案件，或当事人不接受协议和解方式的一般违法案件，APHIS将移送OGC作进一步处理。向OGC移交案件文书（包含该案件所违反的法律条款以及建议的处罚或救济措施）时，IES既可以建议OGC代表APHIS启动行政诉讼，也可以建议OGC将案件移送司法部（美国政府的一个部门，其部长是美国总检察长，与我国的检察院功能相似）提请民事或刑事诉讼。美国的“行政诉讼”，是指行政机关就涉及相对方权益的有关问题，依行政程序法或其他有关法律规定的程序作出裁决的活动，即行政机关进行的行政裁判活动，不同于我国“行政诉讼”。之后，APHIS通过案卷追溯码和当事人编号跟踪案件进展。OGC收到移交材料后，经进一步审查，如判定当事人存在违法行为，将代表APHIS准备一份行政诉状，并将案件列入行政裁判程序。该程序启动后，OGC可以给予当事人诉前协议和解机会，或将案件交由ALJ做出初步裁判，再由USDA司法官（Judicial of fi cer）据此做出最终决定或命令。当事人不服USDA裁判的，可上诉联邦法院，由联邦法院重审后做出判决。

2.2 业务流程改进（BPI）[5-6]

据测算，IES的年度案件办案能力约为1 000件（600～800件较为适宜），但2011财年面临的违法案件超过2 000件，且旧案越积越多，由此带来了诸多问题：一是无法及时稽查新发现的违法行为，二是某些案件往往在事发多年后才进入处罚程序（一般需要600天，移交ODC处理的案件时间更长），三是无法集中精力稽查严重违法行为，起不到应有的震慑作用。为破解这些难题，APHIS启动了BPI行动。

2.2.1 分类管理案件 APHIS意识到，只有减少案件存量，才能集中精力查办要案。为此，IES决定和业务主管部门加强合作，应用决策透镜（Decision lens）分析法，把案件重要程度、IES稽查能力、违法年限及潜在危害和当事人违法记录等作为评价标准，对积案排出优先顺序，实施分类处理：对于经查实轻微违法的案件，向当事人发送“函告”，教育其严格守法，改正违法行为，而不予行政处罚；对于违法较轻，预期经深入调查难以获取充分证据的案件，予以终结；对于违法事实清楚但又不太严重的案件，及时出具警告书，使当事人具有不良记录，将来再犯时从重处罚；集中力量查办严重违法行为，做到向OGC的快速移交。

2.2.2 要案稽查精细化 PHIS把精益六西格玛（Lean six sigma）方法引入要案稽查工作，系统审查每一执法环节，建立标准化内部交流程序，改进内部协同机制，减少出错机会，提升办案效率；对严重违法且证据充分的案件，迅速实施强制措施，而非耗费精力收集更多证据证实更多的违法行为，确保在规定期限内（365天）完成全部稽查程序。2014年的评估表明，IES实施BPI之后受益颇多[6]：一是待查案例数下降了80%（从2 100个下降到410个），二是稽查周期下降了48%（从632天下降到328天），三是无法进一步采取法律行动的案例下降了43%（从30%下降到17%）。更为重要的是，IES得以集中精力稽查要案，向OGC的移交量增加了0.5倍，且呈交的证据更加确实，由此改变了原来的被动局面，对违法行为产生了良好的震慑、防范效果。

2.3 其他制度

APHIS注重遵守和完善法规制度，促进稽查公平公正。

2.3.1 依规确定罚款额度 确定当事人违法后，IES根据APHIS民事处罚导则计算罚款额度。鉴于相关法律法规通常只规定了罚款低限和高限，该导则要求执法者充分考虑违法行为的性质、事实、程度，以及当事人的可责性、违法史和配合程度等因素，按照公平性和一致性原则，确定具体罚款额度[7]。

2.3.2 罚款上交制度 和其他联邦机构一样，IES收缴的罚款直接上交美国财政部的普通基金账户，IPHIS无权截留和利用罚没资金[6]。

2.3.3 针对小企业的非报复制度 美国联邦小企业管理局（SBA）国家监察专员办公室要求，如果小企业向监察专员质疑或控告联邦机构的政策及其监管、执法行为，相关联邦机构不得报复。USDAAPHIS也设有小企业监察专员，听取小企业的意见并提供可能的帮助[8-9]。

2.3.4 外部审计制度 为确保稽查工作质量，IES设有内部质量管理体系，接受独立审计公司的年度外部审计。2011年以来，按照ISO标准，IES没有不符合项[7]。

3 近年来稽查情况

梳理2016财年以来（含2016、2017财年和2018财年一季度）的违法案件稽查情况[10-14]，可发现以下特点。

3.1 稽查效率明显提高

2016财年以来，IES新立案4 189起，年均1 861起；调查后给予警告、协议和解处理以及向OGC移交的案件，总计2 994起，年均1 330起；所有案件，平均在389天内结案。由此可见，IES稽查效率较2011年之前明显提高（表2）。还可以看出，IES 2017财年新立案数较少，趁机办结了之前的大量积案。

表2 2016财年以来美国动植物卫生违法案件总体稽查情况

3.2 警告与协议和解为主要处罚方式

2016财年以来，IES调查后作出警告、协议和解处理以及向OGC移交的案件（共2 994起）中，出具警告书523份，占63%；签署诉前和解协议969份，占32%；向OGC移交的只有134份，不足5%。其中，协议罚款案952起，罚款138.33万美元，案均1 438美元；行政裁判252份，罚款482.14万美元，案均1.91万美元。

3.3 入境检疫和动物保护领域违法案例居多

按领域分析IES 2016和2017财年稽查情况，可发现农业（入境）检疫类案件最多，约占全部案件的63%，且多以协议和解罚款方式处理；动物福利类案件次之，约占25%，多以警告和行政裁决方式处理；兽医监管、植物保护和生物技术监管方面的案例相对较少（表3）。

4 小结

4.1 关于执法机构

IES负责全美范围内农业检疫、植物保护、畜牧生产、动物保护、兽医监管、生物技术监管等动植物卫生领域违法案件的稽查工作，具有综合执法机构的性质。

表3 2016和2017财年各类案件稽查情况

4.2 关于执法程序

IES接受相关管理部门提交的疑似违法案件，分2个工作组开展调查、审查以及一般违法案件的处罚工作；向OGC移交严重违法案件，寻求USDA行政法法官、司法官或联邦法院的裁判，具有协同办案、相互制约的特点。

4.3 关于执法效率

IES按优先顺序分类管理案件，对要案实施精细管理，缩短了查办周期，提高了稽查效率，震慑了违法行为。

4.4 关于重点违法领域

国农业（入境）检疫和动物福利领域的案件较多，兽医监管、植物保护和生物技术监管方面的案例相对较少。

参考文献：

[1] USDA-APHIS. About marketing and regulatory programs business services（MRPBS）[EB/OL].（2016-02-12）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/About_Us.

[2] USDA-APHIS. Investigative and enforcement services（IES）[EB/OL].（2018-01-25）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/ies.

[3] USDA-APHIS. Investigative and Enforcement Process[EB/OL].（2016-10-28）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/ies/ies_processes.

[4] USDA-APHIS. Enforcement glossary[EB/OL].（2017-05-04）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/ies/ies_performance_metrics/ies_enforcement_glossary.

[5] KEVIN S. Sharing the results of IES's business process improvement[EB/OL].（2014-09-04）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/stakeholders/downloads/2014/IES_BPI_letter.pdf.

[6] APHIS-IES. Questions and answers：aphis enforcement process streamlining [EB/OL].（2012-01）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/publications/aphis_general/2012/IES_process.pdf.

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[12] USDA-APHIS. Animal care enforcement summary（AWA and HPA）[EB/OL].（2018-01-09）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/ies/ies_performance_metrics/ies-ac_enforcement_summary.

[13] USDA-APHIS. Biotechnology regulatory services（BRS）enforcement summary[EB/OL].（2018-01-09）[2018-03-28]. https∶//www.aphis.usda.gov/aphis/ourfocus/business-services/ies/ies_performance_metrics/ies_brs_enforcement_summary.

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