基于全寿命周期视角的绿色国土资源管理

李超俪

摘 要：国土资源管理与生态环境问题具有重要联系。为实现国家可持续发展，国土资源管理应完善管理体制和方法，借鉴发达国家经验；基于全寿命周期评价（LCA）建立土地利用考核评价机制对国土资源管理意义重大；城市国土资源管理是环境保护的重要影响因素。

关键词：国土资源管理；环境保护；可持续发展；土地利用；全寿命周期分析

1 前言

近些年以来，我国经济发展成就举世瞩目，然而我国的工业化发展正消耗着大量的国土资源和能源。国民经济的发展需要利用与开发土地，而土地不可再生、地理位置固定、数量有限、不可替代、利用长久。如何统筹协调经济发展与资源利用不平衡的矛盾，已成为当前可持续发展面临的尖锐问题，因此国土资源问题是我国经济增长中的热点和焦点问题[1]。

中国共产党第十九次全国代表大会强调“美丽中国”的重要概念，提出将生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。美丽中国首先是绿色中国，社会发展无疑应以人为本，身心健康的人民依赖于良好的居住生活环境，而环境的改善是与土地的合理利用、保护紧密联系在一起的，因此国土资源管理责任重大、任重道远。

环境保护是可持续发展的重要方面，而国土资源管理的重要任务是提高国土资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力，因此，如何将环境保护与国土资源管理紧密联系起来是重要的历史性课题。

2 社会环境问题与国土资源管理的联系

随着我国经济社会的不断发展，环境问题已日益凸显，我国环境污染的规模居世界前列。水土流失、土地沙漠化、土地污染，我国土壤环境破坏日趋严重；河流断流、湖泊萎缩、湿地面积骤减、地下水位下降、水质恶化、生态功能退化，我国水环境破坏也不断加剧；大气污染物的排放总量长年居高不下；同样，草场退化、森林减少、生物多样性锐减，我国生物资源破坏问题也非常严重[2]。从整体上看，我国的环境污染仍在加剧，环境质量还在恶化。这已经给国民经济和人民生活造成巨大损失，并且将在很长一段时间内成为常态。生态环境的保护和恢复已成为关系到我国经济、社会可持续发展，国家安全和民族生存的紧迫任务。

以城市为中心的环境污染问题和自然生态环境破坏问题是我国环境问题的主要方面，两类环境问题互相交织，相互影响。特别是一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题更为明显，并呈现向农村扩散的态势，生态破坏的程度、范围在加深和扩大。我国环境问题面临的形势十分严峻，成因复杂，受经济、社会、政治、文化、科技、国际等各方面因素的影响。长期的实践已经表明，要实现环境问题的最终解决，必须从源头上减少污染，即需要发展方式的轉变，并在国家经济社会的各项政策中考虑与环境目标的协调统一性[3]。在具体的国土管理事务中，组织拟订国土资源发展规划和战略，开展相关经济形势分析，提出国土资源供需平衡的政策建议，在国家宏观经济运行、区域协调、城乡统筹中给出国土资源的调控政策和措施，组织实施相关领域资源节约集约利用和循环经济的政策措施，这些与社会经济生活方方面面息息相关。毫无疑问，在合理化、平衡性、持续性推进工业化、城市化的进程中，减少国民经济发展对资源环境承载力的压力，是国土资源管理需要思考的课题。

3 我国国土资源管理方法的局限性

国土资源管理通常是运用行政、经济、法律、科学技术等手段进行管理活动。传统的国土资源管理虽然也承担耕地保护、矿山地质环境保护、监测监督防止地下水过量开采和污染等责任，但目前的现状已经说明达到“美丽中国”的目标任务仍然有一定的差距，主要体现为守住18亿亩耕地“红线”的目标都压力巨大。虽然通过各级国土资源管理工作人员的不懈努力，国土资源管理工作已经取得了很大进步，但仍然需要意识到工作中存在的问题。

首先，土地资源是当今经济社会发展中不可或缺的重要资源，伴随着我国经济的快速发展，资源紧缺与需求增长的矛盾非常突出，经济社会发展已经进入资源供需矛盾凸显期，这就使以发展为名过度占用土地资源的行为难以杜绝。因此，在国土资源管理中，在服务国民经济、满足社会发展的主体意识下，应逐步加强资源节约集约利用、环境保护的理念，使绿色发展意识成为工作中的基本意识。

其次，负责城市建设、管理的各部门之间权责有待进一步细化和明确，各部门应建立信息共享机制，加强有效的沟通与合作。要实现国土资源管理为美丽中国保驾护航，环境保护部门、城市规划管理部门、国土资源管理部门等应建立分工协作的工作制度，分清权责、完善监督机制。以城市用地管理为例，土地管理部门是受制于规划管理部门的，因此国土资源管理难以从源头遏制城市化进程导致的环境污染。

另外，我国国土资源管理还很大程度上缺乏科学的管理方法，土地管理部门往往重视对土地数量这单一要素的监控，而常常忽视对土地综合利用情况的管理，更少兼顾到土地资源的可持续利用。以城市用地为例，一方面是土地闲置数量大，其中由于政府原因造成闲置的比例较大；另一方面是存在着盲目投资打造大商场、商业街、大型 MALL、大型物流园区等问题，使流通领域的投资过热，造成了大量土地资源和商业资源 的浪费。因此将国土资源管理与可持续发展相联系非常迫切。

4 发达国家的经验与借鉴

自20世纪四、五十年代以来，土地用途管制制度成为大多数国家规划管理土地的手段。虽然国外土地用途管制具体形式多样，但其发挥的作用大体相同，即优化土地资源配置、提高土地利用率、有效保护耕地和生态环境以及控制城市盲目扩张。目前，发达国家的土地用途管制充分体现了环境协调与土地资源的合理利用以及经济、社会发展并重的原则。比如对生态环境的保护在发达国家土地用途管制的许多方面都有反映，这包括：在土地利用分类中关注土地利用中的生态环境问题，如美国、欧洲、日本、韩国等；将公共利益作为衡量土地征收行为合法性的标准，并且有相当成熟的体系和规则，无论英美法系还是大陆法系国家都是如此。

与国外相比，我国土地用途管制起步较晚，还处于起步阶段，不够成熟。现行土地利用分类体系，缺乏生态环境保护理念，“未利用地”向其他地类调整的依据主要依赖城市规划。对征地范围，现行法律法规比较宽泛，根据《土地管理法》，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有地实行征用，然而对于公共利益的界定有待进一步的细化和明确。总的说来，我国土地管制最直接的目标就是保证耕地的动态平衡，促进土地的集约经营，对土地管理主要是倾向于突出土地的经济资源属性，生态环境效益少有顾及。

5 LCA方法与国土资源管理

我国土地产权不明晰、管理体制不完善等宏观性问题已被广泛关注与探讨，但具体的管理方法也同样需要重视。在新形势下，国土资源管理工作任务更为艰巨，承担着促进经济发展方式转变、解决民生、提供公共服务等政府管理的重要职能和责任，其管理职能已从一般的经济管理和执法监督转向宏观调控。为更好地履行国土资源调查评价、规划、管理、保护与合理利用的职责，实现国土资源管理的高质量、高效率，引入新的管理方法十分必要。

土地用途管制在一定程度上是保证土地利用的整体利益最大化，因此建立土地利用的考核评价机制对国土资源管理意义重大，也是使可持续发展理念具有可操作性的重要方法。而土地利用的考核评价机制应基于生命周期管理的方法。生命周期管理，也称全寿命周期管理，是生产制造、项目管理等方面的重要理念，是指管理产品从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养、直到回收再用处置的全生命周期中的信息与过程，而LCA（Life Cycle Assessment）也已經纳入ISO14000环境管理系列标准而成为国际上环境管理和产品设计的一个重要支持工具[4]。土地利用评估应贯彻于土地使用的整个生命周期，即从土地的征转、供应及利用直至使用后的处置，考察利用效益包括对环境影响情况。生命周期管理在诸多领域已成为广泛共识，其思想对国土资源管理有重要的借鉴意义。

6 结语

土地资源是影响人类可持续发展的重要基础资源，经济、科技和社会生产力的发展，并不会降低土地问题的重要性。国土资源是国家社会民族发展的基石与硬件，在国土资源管理中应贯彻可持续发展理念。完善国土资源管理的体制和方法，尽管长远需要依赖国民意识的提高，但由于经济、社会、科技水平的发展，相应的专业知识日新月异，当前应加强管理人员的责任意识和管理水平，而LCA评价应成为新常态下国土资源管理的重要方法。为建设美丽中国，将生态环境问题与国土资源管理联系具有急迫性。在目前情况下，我国城市国土资源管理应成为环境保护至关重要的组成部分。

参考文献

[1]李强.可持续发展概念的演变及其内涵[J].生态经济，20ll（7）：87-90.

[2]杨东平.中国环境发展报告（2010）[M].北京：社会科学文献出版社，2011

[3]孙艳君.环境保护与绿色建筑概述[J].环境与发展， 2011 ， 23 （4） ：207-207.

[4]刘建国.我国土地资源管理的困境与思考[J].兰州商学院学报，2007，23（6）：38-41.

[5]陈利根.国外（地区）土地用途管制特点及对我国的启示[J].现代经济探讨， 2002（3）：67-70.

[6]田亚峻 ，邓业林，张岳玲，谢克昌.生命周期评价的发展新方向：基于GIS的生命周期评价[J].化工学报，2016，67（6）：2195-2201.