公务员奖励制度的现实困境及解决路径探析

李克静

摘 要：公务员奖励是公务员管理的重要内容，在调动公务员积极性、提升绩效等方面作用明显。自公务员奖励制度建立并实施以来，效果显著。但不容忽视的是，公务员奖励制度已不能满足当前改革新形势的需要，其弊端日益显露。本文试图从管理机制、运行机制以及保障机制三个层面提出完善公务员奖励制度的路徑，发挥公务员奖励制度的效用。

关键词：公务员奖励；现实困境；解决路径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的总目标。公务员是国家政策以及政府事务的执行者，为实现国家提出的总目标，必须提高公务员的办事效率，发挥奖励制度的作用。2016年7月6日，人力资源社会保障部颁布了《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》，该文件明确指出“要健全完善公务员奖励制度，加强公务员及时奖励，建立科学有效的激励机制。”〔1〕文件的颁布为公务员奖励的具体落实提供了理论指导。完善和发展公务员奖励制度是新时期公务员管理的首要任务。

一、公务员奖励制度的实践价值

（一）微观个体：有利于提升公务员办事热情

奖励是提升公务员积极性以及激发潜力的特殊方式。十八大以来，中央高压反腐的成果显著，但是仍存在“为官不为”、“慵、懒、散”的现象，部分公务员在工作中消极怠工，每天混日子，“不求有功、但求无过”。公务员奖励对提高公务员的办事热情具有重要意义，可以有效解决部分公务员“庸政懒政”的难题，从而实现人生价值。

（二）中观组织：有利于改善政府部门的绩效

一项研究表明，倘若一个人的工作热情很高，可以激发80%到90%的潜能；反之，仅仅能调动20%到30%的潜能。如前所述，公务员奖励可以激起公务员的工作热情，激发公务员的内在潜能，努力提高工作效率，形成你追我赶的良好竞争态势，提升整体的素质和能力，改善政府内部的运行效率，提高政府部门的绩效。

（三）宏观维度：有利于实现深化改革的目标

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。

实现全面深化改革的总目标，需要发挥公务员在国家政策贯彻落实中的作用。通过公务员奖励，提高其工作积极性，改进工作方式，提升贯彻落实国家重大方针和政策的能力，实现国家治理能力和治理体系的现代化。

二、公务员奖励制度的现实困境

（一）奖励条件不合理

公务员奖励的条件是指达到怎样的标准才能对公务员奖励，是国家对公务员奖励的基本依据。《公务员奖励规定（试行）》对公务员奖励的条件作了明确规定，但综合分析公务员奖励的条件，会发现其不合理之处。首先，奖励条件无法彰显工作绩效的重要地位。惩罚必须实施到有过错的人身上，奖赏必须给予有功绩的人，公务员奖励要把公务员的日常表现和绩效放在首位。其次，奖励条件呈静态性特征。《公务员奖励规定（试行）》中的奖励条件是相对静态的，是对公务员日常工作一般性的奖励条件，而对于突发事件的奖励条件并不明晰，无法体现奖励工作的动态管理。

（二）奖励金额过低

《公务员奖励规定（试行）》规定了公务员奖励金额，共分为五个等级，奖励金额由低到高依次为800元、1500元、3000元、6000元以及10000元。《公务员奖励规定（试行）》中提到，以经济发展水平为依据，国家相关部门应适度修改奖金标准。“十三五”时期，我国经济发展进入新常态，总体工资水平也得到大幅增长，现有的奖励金额显然不能满足当前公务员的需求。党的十八大以来，中央重拳反腐，达到了前所未有的新高度。随后公务员的灰色收入减少、福利待遇降低，这严重制约了公务员的工作事热情，怠工现象严重，需要增加奖励金额来改善这一状况。如公安部、人力资源和社会保障部就对以前的《公安机关人民警察奖励条令》进行了修订，对奖励金额的调整是修订后的奖励条令的最大变化之一，调整后的奖励金额有了大幅度提升，几近“翻番”。其中，调整幅度最大的是被授予“全国公安系统一级英雄模范”的称号，奖励金额由原来的50000元调整为80000元，极大地激发了公安机关人民警察的干事积极性。因此，作为经验借鉴，应及时调整目前的奖励金额，提高公务员的办事热情。

（三）法律法规尚不完善

《公务员法》和《公务员奖励规定（试行）》的相继颁布，为公务员的奖励工作奠定了法律基础。其中，《公务员奖励规定（试行）》对公务员奖励的条件、种类、权限、程序等做了详细的说明。各省市地区分别以《公务员奖励规定（试行）》为基础，相应出台了公务员奖励的政策法规。即使颁布了《公务员法》和《公务员奖励规定（试行）》，但有关公务员奖励的法律太少，尚不完善。随着我国经济政治的发展进入新常态，法律规范也要不断调整和完善，以适应当前新形势的发展。

（四）监督制度流于形式

孟德斯鸠认为，“一旦拥有权力，就会轻易滥用，防止这一状况，就要用权力约束权力”。〔2〕所以，要有效监督权力，以防误用滥用。公务员奖励监督的内容是对奖励工作运行过程中的监督和管理。公务员奖励监督的目的是保证奖励工作合法有序进行，维护法律权威，保障公务员的正当利益，防止违法乱纪现象。《公务员奖励规定（试行）》中，对公务员奖励的监督只是提出奖励撤销的情形、如何撤销，撤销后对公务员有何影响，并没有涉及由谁监督、如何监督、监督结果如何反馈等问题，易造成监督不科学以及无效性，使得公务员奖励监督流于形式，影响公务员奖励管理工作。

三、解决公务员奖励制度现实困境的路径

（一）完善公务员奖励制度的管理机制

1.丰富奖励形式，提升奖励的多元化

目前来看，公务员奖励的形式有物质奖励和精神奖励。但随着时代的进步，公务员对奖励形式产生新的诉求和期望。除了传统方式以外，应增加其他更符合公务员需求的方式。一是休息休假奖励。让工作认真、业绩突出的公务员拥有额外休息时间，调整工作状态。二是提供国外进修机会。在日常工作中表现优秀的公务员通过参加国外进修，学习先进的知识，增强业务技能。三是巧妙运用信息媒介传播公务员的典型事迹。可以通过互联网、微博、微信等方式宣传公务员的先进事迹，引导其他公务员向其看齐，发挥优秀公务员的模范带头作用。

2.增加奖励金额，激发公务员的热忱

奖励公务员关键是“奖励额度”或“应予以多少数额奖励”的问题。〔3〕奖励金额不足，难以调动公务员工作的积极性，奖励金额过多，则会加重财政负担，因此，制定合理的公务员奖励金额成为当务之急。《公务员奖励规定（试行）》中制定了奖励公务员的金额，但就现在的经济发展形势来看，之前制定的奖励金额明显过低，无法激励公务员努力工作。2015年10月，最新修订的《公安机关人民警察奖励条令》发布，其中对以前制定的奖励金额进行了调整，几近“翻番”，以满足新形势的需要。因此，相关部门应及时调整公务员奖励的金额，改变当前奖励金额“无力”的局面。

3. 转变奖励思路，向基层公务员倾斜

据《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计数据显示，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人，〔4〕其中，60%以上是基层公务员。基层公务员长期工作在服务人民的第一线，任务相对较重，来自上级领导和群众的压力较大。尤其是十八大以来，中央八项规定的出台以及反腐力度的加大，使得公务员福利削减、灰色收入减少，之前“一杯茶、一支烟，一张报纸看半天”的日子一去不复返。对于“白加黑”“5+2”的新常态，基层公务员努力工作的意愿严重受挫，因此，应转变奖励思路，奖励政策应重点围绕基层公务员，打消其顾虑，使其安心工作。在公务员奖励工作中，应坚持奖励向基层一线倾斜的原则，激发基层公务员的工作积极性，打造一支政治素质过硬，充满活力的公务员队伍。

（二）构建公务员奖励制度的运行机制

1.落实及时奖励，打造奖励的新平台

及时奖励是对奖励工作的补充和延续。公务员奖励要体现及时性特征，准确把握奖励的时间和机会，才能彰显奖励的重要价值。尤其是要对在突发事件中表现优秀的公务员及时奖励，这不仅是对公务员工作和能力的肯定，更能促使其重塑努力工作的信心和决心。一些地方政府积极做出及时奖励的重要举措，如2014年，北京市颁布了《关于做好我市公务员及时奖励工作有关问题的通知》，该通知重点强调要加强奖励的及时性工作。除了北京市，沈阳市也及时做出重要举措。2017年沈阳市首次面向全市公务员开展及时奖励工作。

2.注重绩效奖励，贯彻落实奖励工作

《公务员奖励规定（试行）》明确了公务员奖励的条件，只有第一条和第三条规定了奖励与业绩相关，其他几条与公务员的本职工作并没有很大关系。在日后的奖励实施过程中，应注重公务员绩效的奖励。国外很多国家对公务员奖励工作十分重视，往往通过不同形式的绩效奖励制度来奖励公务员。如：美国设立了特殊成绩奖、质量优秀奖奖励业绩突出的公务员，获此殊荣的公务员可以领到对应的奖金；在日本，办事成绩较好的公务员，可以领取“成绩奖”；在波兰，奖励基金用来奖励成绩优异的公务员。〔5〕由此可知，很多国家注重对公务员工作业绩与绩效的奖励。因此，我们可以借鉴西方国家的经验，重视工作绩效奖励。可以设置专门的奖励基金达到奖励的预期目标。

3.规范奖励程序，确保奖励公平公正

奖励程序的规范合理是实现公平公正目标的前提条件。当前，我国公务员奖励程序权利滥用、透明度不高，必须严格程序流程，提升权力运用的规范性。一是简化奖励审批程序。利用现代信息管理技术，将评定、审批、公示等环节整合到一个系统之内，便于统一操作和管理，简化审批程序，有效节省大量时间和精力，提高工作效率。二是创建审批工作委员会。一些西方国家为了保证审批工作的公平公正，成立单独负责审批工作的委员会。像加拿大，公务员奖励是各部门负责提名，交给独立委员会评定，确保评审结果公正合理。〔6〕我们可以借鉴西方国家的经验，成立专门的审批工作委员会，保证审批工作公平公正。

（三）健全公务员奖励制度的保障机制

1.加强顶层设计，完善奖励法律规范

公务员奖励是法定奖励，涉及公共利益的集合、维护和分配。〔7〕公务员奖励必须以法律为前提和依据。一是适度修订现有的法律法规。对目前已经颁布的《公务员奖励规定（试行）》中不科学、不合理的部分进行修改，使现有的法律法规更加细化，更具有操作性。二是根据职位类别的不同颁布相应的奖励法律法规。我国把公务员分为不同的类别，对不同类别公务员的奖励条件应有所区分，不能用统一的尺度去衡量。在现有奖励规定的基础上，以《行政执法类公务员管理规定（试行）》和《专业技术类公务员管理规定（试行）》为指导，分别制定符合不同类别公务员的具体奖励办法，丰富法律法规体系。

2.深化制度改革，建立动态调整机制

我国公务员奖励的条件是相对静态的、固定的，并不包括突发情况如何奖励，无法体现动态性的特征。一是深化奖励制度改革，增加奖励的动态条件。重新划分公务员奖励的条件，加入动态条件，对动态条件的含义、内容、标准以及范围等做出明确的说明。二是保持制度弹性，建立动态调整机制。应该在公务员奖励制度上保持弹性，以应对突发情况。建立动态调整机制，实现公务员奖励工作静态与动态相结合，发挥奖励工作的效用。

3.健全监督制度，促使奖励工作透明

奖励权是公务员管理机关的重要权力，需要监督机制的约束，不然很容易造成权力滥用。〔8〕监督在公务员奖励工作中扮演着重要的角色，应不断完善监督制度，使奖励工作公正透明。一是明确公务员奖励的监督主体。目前的奖励规定没有明确提出监督主体。监督主体包括上级、同事、下级、群众。应该充分发挥上级、同事、下级、群众“四者联动”的积极作用，对公务员奖励进行监督。二是创新奖励的监督方式。相关部门应依托大数据、云计算等现代信息技术，建立公务员奖励工作的信息管理系统，加强政府对奖励的信息公开，为公众监督提供新平台，使奖励工作置于阳光下。

四、结语

现阶段，我国正处于全面深化改革的攻坚期和深水区，必须推进各项制度不断健全与完善，适应当前新形势的需要。通过完善公务员奖励制度，鼓励公务员认真工作，提高办事效率，进而提升政府部门的工作绩效，强化政府的有效治理水平，实现国家治理能力现代化。

〔参 考 文 献〕

〔1〕人力资源和社会保障部官网.《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》〔EB/OL〕.

http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/ghcw/ghjh/201607/t20160713_243491.html.

〔2〕孟德斯鸠.论法的精神（上）〔M〕.北京：商务印书馆，1982：154.

〔3〕刘福元.试论公务员奖励规范的立法与完善〔J〕.西部学刊.2015，（02）：64-70.

〔4〕人力资源和社会保障部官网.《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》〔EB/OL〕.

http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html.

〔5〕華晓晨，梁玉萍.国外公务员奖励制度分析比较〔J〕.新视野.2009，（02）：89-91.

〔6〕张敏.国外公务员奖励制度的新框架及启示〔J〕.人事天地. 2012，（12）：18-21.

〔7〕华晓晨，梁玉萍等.公务员奖励制度研究〔J〕.第一资源.2008，（02）：77-102.

〔8〕董丽君.我国公务员奖励制度的困境及其对策分析〔J〕.湖南社会科学.2008，（02）：47-51.

〔责任编辑：张 港〕