经济全球化、劳资关系与社会福利支出——基于长江三角洲地区16市2000—2014年面板数据的分析

李 雪

(复旦大学 社会学系，上海 200433)

一、引 言

1978年以来的市场转型和制度变迁过程,也是我国经济参与全球市场竞争并使各项制度逐步与国际接轨的过程。目前我国已成为世界第一大对外贸易国第一大外商投资目的国以及第二大对外投资国。在这一经济全球化的进程中,我国的福利制度也经历了巨大变革,由原本以单位制为基础、城乡二元的计划经济福利制度,转变为由国家提供给全体公民的普惠型的社会化福利制度[1]。这一福利制度与世界上大多数国家的福利制度一致,旨在减轻市场过程导致的不平等，促进社会公平和提高公民福祉。与此同时,在我国社会福利制度建立和完善的过程中,其他国家特别是发展中国家在全球竞争的空前压力下却经历了福利制度的倒退和福利开支的缩减[3]。那么在以国家为主导的制度变迁背景下,经济全球化对当前我国社会福利制度产生了什么影响?国内的政治、经济和社会因素又起到什么作用?如果全球性因素和国内因素同时起作用的话,这二者的互动关系如何?

目前尚缺少系统评估经济全球化对我国福利制度的影响的研究[2]。不过学术界多认为在全球化背景下,中国的福利制度与世界其他大多数发展中国家的情形相似,呈现开支减少、制度退化的特征[4, 5]。这是由于全球性竞争迫使各国拼命压低劳动者的工资福利水平,以便降低劳动力成本,即经济全球化导致了“探底竞争”*英文为race to the bottom,亦有学者将之译为 “竞趋谷底”[2]。这里采用关信平的译法“探底竞争”,以便与另一种机制“探顶竞争”(race to the top) 相对照[4, 5]。。然而这种判断未看到我国社会福利制度逐渐完善、社会福利开支稳步上升的现实。本文试图采用政治社会学中的全球化理论和福利国家理论,以长江三角洲地区部分城市2000年—2014年的福利支出为研究对象,系统评估经济全球化对我国福利制度的影响。这项研究有利于我们增进对经济全球化后果的认识,为我国建立普惠型社会福利制度提供借鉴。

本文采用国际上普遍采用的、广义的社会福利概念,即社会福利制度是指由政府和社会承担的、为实现“社会福利”状态而做的各项制度安排,主要包括医疗、教育、社会保障等方面的福利制度[6-8]*狭义的社会福利,指面向老人、儿童、残疾人等特殊社会群体的福利[8]。。采用广义的社会福利概念,有利于全面评估经济全球化对社会福利制度的影响,还能为国际比较提供依据。

本研究将聚焦于地方政府的社会福利支出。我国的社会福利支出,由中央和地方各级政府共同负责,其中地方政府承担了绝大部分[9]。图1描述了中央和地方政府2002年至2014年*2000～2001年中央和地方福利开支数据缺失。的社会福利开支额(医疗、教育和社会保障开支之和)及其占政府全部开支的百分比。由图1可见,地方政府的福利支出占总福利支出的70%～85%。以2014年为例,中央政府的社会福利开支为22570亿元,而地方政府的总开支则为129215亿元,地方政府支出占总支出的85.14%。同时,福利功能在政府中变得越来越重要:中央政府的财政支出中,社会福利开支从2002年的4%上升为2014年的9%;与此同时,地方政府的福利功能更为显著,其福利开支从2002年占财政总支出的28.7%稳步提高到36.5%。

图1 中央和地方的社会福利支出,2002—2014年

图2 长三角地区概况

本研究以2000年至2014年长江三角洲地区十六个城市的医疗、教育和社会保障支出为研究对象。这十六个城市包括江苏省的南京、泰州、南通、苏州、扬州、无锡、常州、镇江八市和浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州七市以及上海市。之所以选择长三角地区为研究对象,主要是因为该地区是我国受经济全球化影响最深的地区之一。图2描述了长三角地区的对外开放程度。可见,长三角地区作为外向型经济的代表,以占全国1.16%的面积,吸引了全国外商直接投资的25%～50%,贡献了进出口贸易总额的26%-36%,创造了16%-17%的GDP。评估经济全球化对长三角地区社会福利支出的影响,对于理解经济全球化的后果有着重要意义。

图3 经济全球化、劳动争议与社会福利支出

通过对长三角地区十六个城市的面板数据分析,本研究发现,经济全球化显著地降低了社会福利支出。这十六个城市财政在医疗、教育和社会保障方面的支出均受到对外贸易和外商直接投资(Foreign Direct Investment, 即FDI)的负面影响。除了全球化效应外,经济发展水平和劳资关系这两大国内因素则显著促进了福利支出。人均GDP越高,劳动争议数量越多,福利支出规模就越大。更为重要的是,FDI与劳动争议水平存在交互效应:FDI的负效应随劳动争议数量的增加而减少。换言之,劳动争议具有降低FDI负效应的作用,它构成了福利支出增加的一大动力(如图3所示)。

二、理论框架与研究假设

计划经济时期的社会福利制度是以社会身份为基础的城乡二元的福利制度[1]。在城市里以单位制为基础,单位职工按所有制类型(全民所有制、集体所有制)、单位性质(企业、国家机关、事业单位)享有不同水平的教育、医疗、养老等社会福利。在农村依靠集体经济(社队)的统一提留,为“五保”供养制度、合作医疗和针对军烈属的优抚制度提供经济支持。农村不存在退休金制度。总之,计划经济时期的城市社会福利可以概括为“低工资、高福利、高就业”,而农村的社会福利制度则以“低水平、低覆盖”为特征。随着市场转型和单位制的瓦解,原本以单位制为基础的、城乡分割的福利制度逐渐实现了社会化,在“国家—社会”保障模式下,社会福利制度是社会再分配的一种制度,即政府将以税收方式获得的社会财富再分配给公民个人,以降低市场产生的社会不平等并促进社会公平[10]。社会福利制度构成市场经济的一项支柱。因此,理解我国当代社会福利制度必须将其置于市场化转型的背景之中。

我国的改革开放是以积极参与全球竞争、积极与国际接轨为特征的。具体到福利制度的制度变迁,它也深受外国福利制度的影响。例如,在养老保险上,我国的社会统筹与个人账户相结合的保险模式就借鉴了智利的养老保险个人账户的做法;住房公积金制度则借鉴了新加坡的经验[11]。更重要的是,我国的社会福利支出水平也深受全球市场竞争的影响。经济全球化使全球范围内针对商品和资本的竞争空前激烈,带来了更多的风险和不确定性。这些都对社会福利支出提出了新的要求和挑战。

(一)经济全球化与社会福利支出

全球化是一个涉及政治、经济、文化等多方面的复杂过程[12]。经济全球化指的是资本跨国流动、国际贸易越来越频繁,全球性的而非地区性的经济交易网络越来越重要[13]。它以对外贸易(进口+出口)和外商投资为基本特征。经济全球化是多种因素综合作用的结果:一方面信息技术的发展极大克服了时空阻隔,便利了远距离的商品、资本流动;另外,二十世纪七十年代西方世界的“石油危机”、经济“滞胀”带来的利润下滑的后果驱动西方企业向发展中国家转移,带来了大规模的资本向发展中国家流动以及全球贸易的活跃。

论者多认为经济全球化对社会福利制度有着显著影响,但对于该影响的性质有着激烈的争论。研究发达国家的学者发现,对外贸易的增长是个“把盘子做大”的过程。国家间的贸易促进了分工和专业化,比较优势使贸易双方都从中获利。与此同时,随着跨国竞争的规模和强度的增大,企业和工人都面临空前的高风险和高失败率。企业倒闭和工人失业对具有“兜底”功能的福利制度提出了更高的要求,从而福利支出随着国际贸易的增大而提高[14-16]。福利支出的上升不仅缓解了全球化的负面效果,促进了社会公平,从长远看,政府在教育、医疗等方面的公共开支还有利于培养和维持一支高质量的劳动力队伍,有助于推进产业升级和提高国际竞争力。研究者进一步将此种全球化时代福利支出上升的特征称为补贴模型(compensation model)或探顶竞争(race to the top)[16, 17]。

与之形成对照的是,研究者对发展中国家的研究则发现了福利支出随全球化程度加深而递减的效应[18]。发展中国家的产品生产多以低附加值、低技术含量、劳动力密集型的加工生产为特征,这类生产形态利润微薄,因而对劳动力的价格非常敏感。为了在国际竞争中占得先机,厂商拼命压低工人的工资和福利,并尽可能降低税收负担。与此同时,严重缺乏资本的发展中国家在吸引外来资本时,往往提供尽可能多的税收等优惠政策。对外贸易和外商投资的过程都降低了政府可能用以福利支出的税收规模,同时还抑制了福利制度的覆盖范围。这些都旨在减轻企业负担,提高企业的国际竞争力。这种拼命压低福利水平的模式被称为竞争模型(competition model)抑或探底竞争(race to the bottom)[17]*亦有学者发现福利支出与全球化水平的关系是非线性的[14, 17]。由于对其机制的讨论不详,此处不赘述。。

概言之,经济全球化对福利支出的影响因国家的制度设置不同而不同。发达国家有较为完善的自下而上的利益表达机制,全球化进程中的受损者(如因制造业移向发展中国家而失业的低技能工人)可以通过代议制民主制度推动左翼政党候选人上台,随之制定实施增加福利支出的政策以保障其基本利益。发展中国家则与之相反,由于民主制度不完善,利益表达机制受阻,国家更容易成为资本和既得利益者的代言人,劳工的权益往往受到漠视。其结果便是,以牺牲劳工福利为代价,外资的进入和贸易规模的扩大使发展中国家获得了暂时的经济增长。

我国长三角地区作为中国外向型经济的代表,其发展深受经济全球化的影响。长三角地区的外向型经济以制造业的加工贸易为主[19]。2006年外资工业的总产值分别占当地总产值的63%(上海)、41%(江苏)和26%(浙江)。本文认为,经济全球化对长三角地区福利支出具有显著的负面效应:

假设一:对外贸易规模越大,地方政府在教育、医疗、社会保障方面的开支越低;

假设二:外商直接投资规模越大,地方政府在教育、医疗、社会保障方面的开支越低。

(二)劳资关系与社会福利支出

除经济全球化因素外,在影响社会福利支出的国内因素中,学者多强调政府、资本、工人这三者的作用及其相互关系,并认为工人组织、左翼政党和政府是促进社会福利支出的积极力量。

持马克思主义分析立场的学者认为,社会福利制度是资产阶级国家为缓和阶级矛盾、维持资本主义再生产而不得不采取的措施。组织起来的工人以工会和工人运动为工具,要求资本家和政府提供相应的社会保险和福利,维护其自身利益[20, 21]。工人的抗争水平直接决定了社会福利水平。这种立场将着眼点放在阶级政治(class politics)上,而政府的特征则或多或少被忽视了。

以国家为分析重心的学者则强调国家具有自我扩张的倾向[22]。随着各种社会问题的出现,政府不断增加管理部门和支出来应对[23]。在社会向市场经济转型的过程中,原本由家庭、单位承担的福利功能被国家吸收。市场经济本身带来的贫富差距增大等社会问题也促使政府不断扩大社会福利支出。国家的能力——行政能力、财政能力和资源汲取能力——越强,社会福利支出水平就越高[24]。另外,国家制度(state institutions)本身的特征(如权力结构、历史传统等)也会影响福利水平。以西方发达国家为例,社会民主制国家(如瑞典)一般比自由主义国家(如美国)和保守主义国家(如德国)的福利水平高[25]。

权力资源理论(Power Resources Theory)试图将阶级政治与国家特征整合为一个分析框架[26]。它认为权力资源的分布决定了福利制度的范围和福利支出的规模。当权力资源偏向左翼力量——包括阶级政治中工人的组织化力量、左翼政党以及政府中左翼力量的规模——分布,福利支出就会上升,新的福利项目也会不断出现。在经济资源的分布上,工人相对于资本家处于弱势地位,这构成了工人在市场中弱势地位的根源。但在权力资源上,由于一人一票的民主政治和组织化的工人组织(如工会)的出现,工人在权力资源上相对于资本家群体可能处于优势地位,从而能缓和乃至扭转市场过程产生的不平等。具体到发展中国家,研究发现工人的力量,特别是工人中技术工人(skilled labor)的比例和劳动力供给充裕与否,能显著影响发展中国家的福利水平[3]。技术工人比例越高,劳动力供给越紧张,工人和资本家讨价还价的能力就越强,他们获得的福利就越多。

总之,尽管上述理论强调政治过程的不同侧面,但它们都是围绕着国家、工人、资本这三方的关系来考察福利制度的。马克思主义观点强调劳资关系,国家中心主义观点强调国家特征,而权力资源理论则侧重于左翼力量在社会和国家的互动中扮演的角色。顺着这一思路,本文在讨论长三角地区社会福利支出的决定因素时,在着重考察劳资关系的同时,控制政府的财政能力。

在针对发达国家的研究中,工会会员比例是一个常用的衡量劳方相对于资方力量的指标,然而中国现有的工会体系实际上并无法有效地组织工人,从而也无法有效地充当衡量劳资关系的有效指标[27]。中国的工会是“嵌入”在现有行政管理体制内的“准”政府部门,它依靠地方财政并肩负“巩固党的阶级基础和执政地位”的政治功能,因而很难成为组织工人展开劳资谈判并维护工人利益的有效制度设置。在关于发展中国家的研究中,有学者使用PLP(Potential Labor Power)指标来衡量工人的力量。这一指标结合了技术工人的比例和劳动力供给水平[3],然而目前我们无法获得地方层面的技术工人数量和劳动力供给水平,从而难以使用这一指标。本文使用劳动争议,即劳方和资方因劳动报酬、福利、补偿、赔偿以及劳动合同的履行和终止产生的纠纷来衡量劳资关系。在我国每年处理的劳动争议中,99%以上的劳动争议由劳动者提出,其中高达85%～90%的劳动争议以劳动者胜诉或部分胜诉告终(据《中国劳动统计年鉴 2015》计算)。可见,劳动争议的数量体现了劳动者维护自身合法权益的能力,也体现了劳动者相对于资方的力量大小。劳动争议数量越多,资方越有压力提高劳动者的福利水平,国家也越有压力增加社会福利支出以保证生产的正常进行、保障经济增长并维护社会稳定。因而,本文假设劳动争议能促进一地区的社会福利水平。

假设三:劳动争议数量越多,该地区的教育、医疗和社会保障开支就越高。

(三)经济全球化、劳资关系与社会福利支出

尽管经济全球化体现的是全球市场对一国的穿透力,劳资关系体现的是国内政治力量的强弱,它们之间却不是相互独立的:经济全球化改变了劳资关系,劳资关系也影响了经济全球化的作用方式。

经济全球化削弱了劳工地位,增强了资方地位。如前文所述,激烈的产品竞争使得劳动力的成本和福利被尽力压低,而且由于低技能劳工的大量存在和可替代性,发展中国家的劳工只得接受不断恶化的劳动待遇,否则就有失业的风险。针对珠三角和长三角等外向型经济地区劳资关系的经验研究发现,劳资关系的紧张和恶化是普遍现象,在此背景下,工人利用各种方式和资源进行日常抗争[28, 29]与此同时,地方政府对资本特别是外资的追求使它们很容易接受资方的各种条件,并在劳资关系中尽可能地偏向资方[30]。

面对经济全球化带来的空前压力,工人的集体行动和制度化抗争行为不仅在微观层次迫使厂方做出一定让步,使自己正当的权益得以实现,更重要的是,在宏观层次上也有助于降低“探底竞争”对福利支出的负面效应。本文认为,劳动争议能有效降低经济全球化对福利支出的抑制作用。当劳动争议多到一定程度,这种抑制作用就消失了。

假设四:劳动争议数量越多,经济全球化对教育、医疗和社会保障支出的负面作用越小。

三、数据和变量

(一)数据

本研究选取了长江三角洲十六个城市从2000年到2014年共计十五年的数据进行历时性分析。这种数据是时间序列的截面数据(Time-Series and Cross-Sectional Data),又称面板数据(Panel Data), 研究单位是市-年。例如南京市在2014年的数据构成了一条记录 (observation)。

将研究起点设置在2000年有以下几点原因:第一,截至2000年,我国初步建立起市场经济社会保障制度。第二,2001年中国加入世贸组织，意味着中国在更深更广的程度上参加全球竞争。经济全球化对社会福利支出的影响较之以前更为显著，对劳资关系的影响也更为深远。第三,数据的限制。2000年以前由于社会福利、社会保障制度政出多门,数据统计口径不一且分散在各处,难以进行跨地区跨时间的比较。

(二)模型和变量

本研究采用广义线性回归(GLS)中针对面板数据的随机效应(random effect)模型进行分析。首先,面板数据的特点是数据之间具有高度相关性,如南京市2012年的人均GDP与2013年的数额必然高度相关。这违背了OLS回归中关于样本独立的假设,从而不能使用一般的回归方法进行分析。其次,面板数据的另一个问题是需要保证该数据是平稳的时间序列,对于存在单位根(unit root)的非平稳序列需要用差分(difference)等方法进行处理,否则会产生伪相关。本文对存在单位根的变量进行差分处理后再进行回归分析。最后,在采用随机效应(random effect)还是固定效应(fixed effect)模型上,本文选用了随机效应模型。这一方面基于Hausman检验不显著的判断,另一方面本研究使用的数据特征使随机效应模型比固定效应模型更具有统计优势[31]。本文数据共涉及16个城市(N=16)的连续15年(T=15),即每个城市只具有14个自由度。由于面板数据自变量的滞后效应*即某年的人均GDP只能对次年及之后年份的福利支出产生影响,难以对当年的福利支出产生影响。,对自变量滞后一年处理后会减少一个自由度,而固定效应估计时又会使用一个自由度,这样带来大量信息丢失会使标准差增加,从而导致估计有偏。另外,固定效应模型难以处理自变量对时间不敏感的情况,而本数据中若干个城市的城市化、老龄化水平在2000～2014年都变动极小。综上,本文采用随机效应模型进行估计,并对自变量做滞后一年的处理。这也符合福利社会学研究的常规[32, 33]。回归模型如下所示:

Yi,t=β0+βi+Xβ+εi,t

(1)

其中β0是整个模型的截距,βi是每个单位(城市)截距,它服从正态分布。Xβ是自变量矩阵,εi,t是残差。

1.因变量。本研究分别考察了地方政府的三项社会福利支出:卫生健康支出、教育支出和社会保障支出。这三项支出是福利支出中最重要也最常被学者考察的项目。具体到每一项支出,本研究分别考察了该项支出的GDP占比和人均支出。这种处理控制了人口和GDP的体量对福利支出的影响。

2.自变量。因为福利支出总是受到上年的经济、社会因素的影响,所以所有自变量都滞后一年。具体来说,自变量包括经济全球化的两个变量(1)进出口总额占GDP百分比;(2)外商直接投资(FDI)占GDP百分比。这两个变量也是最常用的测量经济全球化对本国影响程度的变量。

第三个自变量是每万人中劳动争议案件的数量,用以衡量劳动者维护自身权益的能力以及劳资关系的良好/恶化程度。之所以采用每万人中劳动争议数量而非每万名员工中劳动争议的数量,因为有不少劳动争议发生在非在岗员工(如退休工人、下岗工人、被解雇工人)与用人单位之间,如果采用在岗员工做分母,容易高估劳资关系的恶化程度。

3.控制变量。在对社会福利支出水平的解释中,除了本文着重考察的全球化、劳资关系之外,还有一种“工业社会”理论,即从农业社会向工业社会的转型中,以往承担社会福利功能的传统家庭、亲族、共同体逐渐解体,这些功能被国家承担并提供给全体公民。这种观点认为,经济发展水平决定了国家能提供的社会福利的内容、覆盖面和规模。从而,本文使用人均GDP来衡量经济发展水平。同时,本文还控制了政府的财政能力可能对社会福利支出水平的影响。正如前文理论部分指出的那样,财政能力越强,社会福利水平越高。本文使用财政赤字(对数值)来衡量政府的财政能力。另外,还设定了一个虚拟变量,2002年以后设为1,此前为0。这是因为,2002年的所得税分享改革进一步降低了地方政府的财政收入,这促使它们大力支持房地产和基础设施建设,从而使营业税成为地方政府收入和增收的重要来源[34]。而地方政府财政状况的逐渐好转构成了社会福利开支增加的基本背景。接下来是描述本地人口状况的两个变量老年人口比例和城市常住人口比例。基本假定是,老龄化会拉动福利支出,城市化也会推动政府更多地投入到城市发展和建设上来。

四、分 析

表1、表2分别描述了医疗、教育和社会保障支出的决定因素。其中表1仅考察各个自变量的独立效应,而表2则加入了FDI与劳动争议的交互效应,旨在探讨FDI对福利支出的效应是否因劳动争议数量的不同而变化*本研究还考查了对外贸易与劳动争议的交互效应,然而几个模型均未发现显著效应,故这些结果均未列出。。由于各自变量取值范围的不同,仅从FDI、劳动争议及其交互效应的系数上无法判断各变量的净效应和边际效应,本文在表2基础上绘制了95%置信区间的FDI边际效应图。

(一)对外贸易、FDI、劳动争议与社会福利支出

表1显示,对外贸易和FDI都对长三角地区的社会福利支出产生了负面影响,这与“探底竞争”的判断一致。同时,劳动争议的数量也显著增强了社会福利支出。

表1 经济全球化、劳动争议与社会福利支出,2000～2014年

*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001(双侧检验)

表2 经济全球化、劳动争议、互动效应与社会福利支出,2000～2014年

续表2：

模型7医疗支出百分比模型8人均医疗支出模型9教育支出百分比模型10人均教育支出模型11社保支出百分比模型12人均社保支出城市化0 00177-0 008810 00928∗0 00775∗0 0152∗∗∗-0 00293(0 00216)(0 00465)(0 00431)(0 00358)(0 00297)(0 00699)2002年-0 0875∗∗∗0 01250 307∗∗∗0 519∗∗∗-0 03600 305∗∗(0 0241)(0 0528)(0 0657)(0 0698)(0 0376)(0 0931)截距-1 696∗∗∗-9 745∗∗∗-2 171∗∗∗-6 818∗∗∗-3 346∗∗∗-15 07∗∗∗(0 209)(0 456)(0 540)(0 557)(0 319)(0 783)rho0 89250 86500 35280 12820 63930 5507N191191222222212212

*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001(双侧检验)

这验证了马克思主义理论和权力资源理论对工人政治(labor politics)的作用的判断。表2表明,劳工政治塑造和改变了外商直接投资FDI的作用方式。

模型1—2、模型3—4和模型5—6分别考察医疗、教育和社会保障的支出的影响因素。对外贸易对人均医疗、人均教育支出以及教育支出占GDP的百分比都有显著的负向影响。其中,对外贸易每上升一个百分点,人均医疗和教育支出分别下降0.0016和0.002元,教育支出则下降0.002个百分点。FDI的“探底竞争”效应较之对外贸易更为显著。FDI每上升一个百分点,人均医疗、教育和社会保障支出分别下降0.0154、0.0305和0.0448元,教育支出和社会保障支出占GDP的比例则分别下降0.0238和0.0144个百分点。这可能是因为FDI直接塑造了政府与外资的关系,并且在招商引资的压力下形成了“强资本、弱劳工”格局[27]，从而政府不断屈从于资本要求减税、降低福利的要求,而漠视劳工关于保障其福利的呼声。对外贸易的作用则相对间接和温和。本地企业在国际竞争中产生不断压低劳动力成本的冲动,从而间接地向政府施加减税压力。劳动争议的数量显著促进了社会福利支出。每万人劳动争议案件每上升一件,医疗、教育和社会保障支出占GDP的百分比分别上升0.00842、0.0171和0.0179个百分点,人均社会保障支出则上升0.032元。总之,模型2、3、4验证了假设一,模型2、3、4、5、6验证了假设二,模型1、3、5、6验证了假设三。

同时,人均GDP在表1的六个模型中均显著为正,这验证了工业主义逻辑,即经济发展水平显著地促进了社会福利支出。老龄化、城市化对社会福利支出的影响则因支出类型不同而不同,而理论倾向于认为城市化和老龄化作为从农业社会向工业化转型的一部分,会导致社会福利支出的正相关。在医疗支出中,老龄人口比例和城市人口比例是负向作用;在教育支出中,老龄化是负向作用,而城市化则是显著的正相关。在社会保障支出中,城市化也是正向作用,而老龄化则不显著。这里的结果表明,在威权体制下,福利支出对选民的特征并不敏感,这也与学者对拉美国家的研究相一致[35]。财政能力只在模型6显著,即财政赤字越高,人均社会保障支出越高。这体现了“软预算约束”,即地方政府有着突破预算约束、不断从上级政府和其他渠道获得预算外收入的冲动和能力[36],赤字大小并不能左右政府的财政支出冲动。另外,2002年后,政府具有显著的增加教育和社会保障支出的行为。

(二)FDI与劳动争议的交互项与边际效应

表2在表1的基础上引入了FDI和劳动争议的交互项。分析发现,除模型11外,该交互项在其他五个模型——模型7、 8、 9、10和12中都显著。这表明,FDI的消极作用与劳动争议的积极作用二者不是独立的。相反,劳资关系构成了FDI起作用的中介:FDI的效应取决于劳动争议的数量。另外,人均GDP、老龄化、城市化、财政赤字以及“2002年之后”这一哑变量在表2中的效应与表1一致,此处不再赘述。

表1和表2提供了rho值,它表明本模型能解释的城市间的方差。和表1相比,通过引入FDI与劳动争议的交互项,模型7—12所能解释的方差较之模型1—6有明显上升, 这说明FDI与劳动争议的交互项能有力地解释社会福利支出。

由于FDI与劳动争议的主效应和交互效应在大多数模型中均呈现不同程度和方向的显著性,并且这两个变量的取值范围不同,因而FDI与劳动争议的净效应无法从表2中直接读出。更重要的是,交互项显著意味着FDI的作用方式取决于劳动争议的数量。那么劳动争议是怎么影响FDI的边际效应的?FDI的效应在什么情况下是正向的,什么情况下是负向的?图4至图6具体描述了FDI的边际效应图,其中X轴是每万人中劳动争议的数量,Y轴则是FDI对社会福利支出的边际效应。

图5 A.B.和图6表明,FDI对教育、社会保障支出的净效应随劳动争议数量的增加由负向转为正向,劳动争议对减轻FDI副效应效果显著。然而在医疗支出方面,如图4 A.B.所示,劳动争议并没有这种作用。FDI与劳动争议对教育和医疗支出的影响方式印证了假设四。

在医疗支出方面,FDI的效应在绝大部分情况下均为负。当且仅当每万人劳动争议小于3.65件时,FDI对医疗支出百分比的效应为正;小于2.69时,FDI对人均医疗支出的效应为正。同时,劳动争议的数量与FDI的净效应呈现负相关关系,即随劳动争议的增加FDI的负效应变得更为严重,它没有起到“对冲”FDI负效应的作用。

在教育支出方面,劳动争议促使FDI的负效应转变为正效应。如图5 A.和B.所示,当每万人劳动争议的案件数分别大于8.84和8.12时,FDI对教育支出百分比和人均教育支出的净效应为正;反之则为负值。这表明劳动争议显著缓和、逆转了FDI对福利支出的消极抑制作用,并最终促进了福利支出的增加。

图6对人均社保支出*社会保障支出百分比(模型11)这一回归方程中,FDI与劳动争议的交互项不显著,故此处未给出其边际效应图。的描述验证了图五的发现。当每万人劳动争议案件大于10.43时,FDI对人均社保支出的净效应为正,进一步表明劳动争议具有抵抗FDI带来的“探底竞争”压力。

综合图4至图6的发现可见,FDI对社会福利支出的效应远不是“探底竞争”或“探顶竞争”二分法这么简单明确。FDI起作用的方式取决于劳资关系的水平。对长三角地区的教育和社会保障支出而言,员工因福利待遇等职工权益与资方的争议促进了用人单位以及政府在社会福利方面的支出。换言之,国内的社会、政治因素重塑了经济全球化作用的方式和程度。同时,劳动争议并非促进所有社会福利支出的“万灵药”。它并未促进医疗健康方面的社会福利支出,结果FDI在此方面仍大体呈现“探底竞争”的效果。

图4 A. FDI对医疗支出占GDP百分比的边际效应

图4 B. FDI对人均医疗支出的边际效应

图5 A. FDI对教育支出占GDP百分比的边际效应

图5 B. FDI对人均教育支出的边际效应

图6 FDI对人均社会保障支出的边际效应

五、结 语

经济全球化对福利国家的影响是政治社会学中的重要议题。这不仅因为福利国家的水平关系到能在多大程度上降低市场产生的不平等、促进社会公平,更重要的是,这一议题试图回答国家自主性 (state autonomy) 在全球化背景下能否以及在多大程度上可以实现[37-39]。本研究以长三角地区城市的社会福利开支为样本,系统考察经济全球化以及相关国内因素对社会福利支出的影响。研究发现,国内社会政治因素能缓和、扭转经济全球化对福利国家的负面效应。换言之,即使面对“探底竞争”的压力,国家仍有相当能力维持其自主性。具体来说,一方面,尽管对外贸易和FDI对医疗、教育和社会保障方面的社会福利开支都有负面作用,劳动争议却能显著促进社会福利支出。另一方面,国际性因素与国内因素并不是相互独立的。恰恰相反,经济全球化的作用方式取决于劳动争议的数量。随着劳动争议案件的增加,FDI的负面作用消失,正面作用逐渐增加。政府其实面对来自国际国内的方向相反的多重压力,并且这些压力之间也会发生作用。孤立考察经济全球化或国内因素的后果会使我们做出错误判断。

在关于发展中国家福利制度的研究中,论者多强调政府为吸引外资会不断向外资妥协,并在一定程度上放任劳资关系的恶化和劳工福利的降低[27]。这构成多数发展中国家福利支出下降的背景。然而长三角地区社会福利支出的发展表明,劳工抗争,具体来说就是劳动者为争取其合法权益而提起的劳动争议案件,能有效地对抗外资对社会福利的侵蚀和抑制。劳动者在高达90%的劳动争议案件中胜诉,一方面切实保护了其合法权益,另一方面政府也从迅速增长的劳动争议案件中知晓劳动者权益和福利的受损情况。出于发展生产、维护社会稳定、维持社会公正和合法性的需要,政府在财力许可的范围内增加了社会福利支出特别是与劳动关系密切相关的社会保障支出。

本研究还表明,威权主义体制下地方福利制度的发展遵循独特的逻辑。尽管威权体制难以对选民特征的变化,如老龄化、城市化做出迅速反应从而增加社会福利支出,但它同样关心政权合法性(legitimacy)问题。这从最早的社会保险制度诞生在专制的俾斯麦时期的德国就可见一斑。当时俾斯麦镇压了德国社会民主运动，为了安抚工人阶级、维护社会稳定,他建立了当时世界上第一个工人养老金、工伤保险和医疗保险制度[17]。同样地,对拉美国家社会福利支出的研究也表明,威权主义体制对工人的谈判组织能力相当敏感,因为工人的行动能力可能构成对政权的直接挑战。工人的谈判能力越强,社会福利支出水平越高[3]。本文对长三角地区的研究也验证了这一点:老龄化和城市化水平与福利支出的关系并不明确,然而劳动争议案件数量构成促进社会福利支出的一大动力。

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