我国国家公园体制推广对象的范畴浅析

黄 萌

(福建省城乡规划设计研究院， 福建 福州 350003)

我国拥有丰富的自然资源和人文资源，但目前资源保护现状令人堪忧，急需借鉴国外国家公园体制优秀的管理模式，以实现资源的有效保护与可持续发展。国家公园体制是国外管理国家公园和其他保护地采用的一种优秀管理模式[1]，但是不同国家根据本国国情确定该体制的推广对象会有所不同，换而言之，各国国家公园体制下的国家公园体系所包含的保护地类型是不同的。我国国家保护地类型丰富，是否都列入国家公园体制推广对象？是当前我国国家公园体制建立急需确定的核心问题，即我国国家公园体制推广对象范畴如何界定。本文以国家各类型保护地为切入点进行相关研究，确定我国国家公园体制适宜的推广对象，构建我国特色的国家公园体制。

1 我国国家公园体制的构建背景

1.1 国家保护地保护和开发矛盾突显

中国历史悠久、地域幅员辽阔，中华大地云集了丰富多样、交映生辉的自然文化遗产，它们闪烁着中国人民的智慧和勤劳的光芒，映射了中国的古老与文明。我国为了使承载遗产资源的区域得到科学保护与可持续发展，设立了各种类型的国家保护地，例如国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级地质公园、国家级森林公园、国家湿地公园、国家重点文物保护单位等。然而，随着社会经济的发展，承载着这些遗产资源的各类型国家保护地的保护与开发矛盾日益凸显，很多地方将这些资源作为推动经济发展的招牌，甚至将其作为地方财政主要收入来源，放任短期经济行为，致使保护向开发妥协，使遗产资源面临众多威胁和挑战。

1.2 国家保护地管理模式亟需创新

我国承载资源保护的各类型国家保护地管理模式落后，管理机构复杂(图1)，无法实行统一保护与管理，各类型国家保护地之间缺少必要的信息交流和沟通，无法进行整体性布局和宏观性调控。因此，急需从国家层面上对国家保护地进行管理模式的深度改革和创新，我国国家公园体制的提出也就应运而生。我国于2013年11月9日至12日在北京召开了十八届三中全会，提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”[2]。真正实现从国家层面上用制度保护生态环境，为中国核心遗产资源的科学保护与发展提供了政策环境。

图1 我国国家保护地主要类型与管理机构

2 国际上国家公园体制推广对象的界定

参照美国国家公园体系发展阶段(图2)，我国国家公园体制的提出属于其第5个发展阶段。世界自然保护联盟(IUCN)和很多先进国家在国家公园管理模式上积累了很多成熟经验，例如世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系，是以自然资源保护地类型为主，不包含以文化为主的文化遗产资源，只是包含依托自然为基础的文化资源(图3)。并且，世界自然保护联盟(IUCN)保护区管理分类是依据管理目标等级由高至低逐步排列的(图4)。因此，最后一类的自然资源可持续利用保护区是列入世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系的最低基本门槛。当然，世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系包含的内容只是国际通用标准，具体到每个国家的保护区体系或国家公园体系内涵各不相同[3]，例如澳大利亚、美国和日本3个国家由于其各自不同的国情决定着本国国家公园体系包含着不同的保护地类型，内涵广义的澳大利亚则通常称之为保护区体系(图5)。

我国应充分借鉴已有的经验，并立足我国国情，科学界定我国国家公园体制的推广对象，有效保护好我国核心的遗产资源，促进我国国家保护地健康发展。

3 我国国家公园体制推广对象的构建思考

3.1 我国国家公园体制推广对象的构建原则

世界自然保护联盟(IUCN)和先进国家保护区体系或国家公园体系有着各自不同的内涵，而我国国家保护地追求生态保护的阶段特征和复杂的管理体制，这些基本国情决定了我国国家公园体制的建立，核心是用制度统一管理众多国家保护地，以保护生态环境为首要目标，不是单独成立国家公园类型，可以在保留我国国家保护地类型自身特色的基础上，改变管理模式和管理分类。由此得出我国国家公园体制推广对象构建原则如下。

图2 美国国家公园体系6个阶段

图3 国际保护地分类与管理机构

图4 世界自然保护联盟(IUCN)保护区体系管理分类

3.1.1文化资源为主的国家保护地暂不列入 中国是历史悠久的文明古国，拥有极为丰富的文化遗产，国家公园体制的推广对象是否包含文化资源类型的国家保护地成为首要确定的重要问题。首先，文化资源类型能否纳入到国家公园体制中？没有绝对的答案，不同国家根据自己的国情各不相同。其次，他们是否可以自成体系？与国家公园体系并列。目前我国文化资源为主的国家保护地单位类型和内容繁多，都是由文化部统一管理，有《中华人民共和国文物保护法》等单独立法，有《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》等经费保障支持，虽然各方面还是需要完善，但完全可以自成体系。因此，暂不将文化资源为主的国家保护地列入构建之初的国家公园体系中，避免国家公园体制过于庞大更加不利于各自的发展。最后，参照国际联合国教科文组织，将自然资源和文化资源相对分开并列于世界自然保护联盟(IUCN)和国际古迹遗址理事会(ICOMOS)两个机构中各成体系，避免混合造成管理不清晰、效率下降等问题。

因此，建议全国重点文物保护单位、国家考古遗址公园等以文化资源为主的国家保护地，这些归类于人文历史或精神性质的独立区域，暂不列入到我国国家公园体制的推广对象中。但对于位于以保护生态环境、生物多样性为主要目标的自然保护地中的区域除外。

3.1.2资源等级低的自然国家保护地暂不列入 我国国家公园体制旨在用制度优先保护自然资源等级较高的生态环境，而不是面向所有的游憩区域和自然区域。

3.1.2.1整体解读 通过对我国以自然资源为主的国家级保护地的深入调研和综合解读，可以发现我国各类自然国家保护地在发展进程中逐渐被分为了5个等级(表1)。当然，这个保护等级关系是相对的，只是针对大多数的情况下成立的，不是绝对的关系，因为我国很多国家保护地还存在一地多属性的关系，不能横向进行比较，只能取他们的主要功能进行相对的比对。

图5 澳大利亚、美国与日本保护区体系(国家公园体系)的主要内涵

等级类型资源内容管理目标第1级别保护 国家级自然保护区(447处) 各种最高级别的自然综合资源，分别为森林、草原与草甸、荒漠、内陆湿地与水域、海洋、野生动物与植物、地质和古生物遗迹严格保护、禁止开发，禁止公众入内 第2级别保护 国家级风景名胜区(225处) 各种高级别的自然综合资源和依托于自然资源的文化资源严格保护、永续利用，部分区域允许公众游憩第3级别保护 国家级森林公园(826处)、国家级地质公园(240处) 单一类型较高级别的自然资源为主，分别为地质和森林资源 保护优先、合理利用，合理保护的基础上为公众提供游憩第4级别保护 国家湿地公园(706处)、国家城市湿地公园(53处)、国家级水利风景区(719处)、国家矿山公园(430处)、国家级海洋特别保护区(56处)、国家沙漠公园(55处)单一类型较高级别的自然资源为主，分别为湿地、水域、海洋、矿山和沙漠资源 在保护中开发，在开发中保护，可为公众提供游憩 第5级别保护 国家级水产种质资源保护区(464处)、国家级畜禽遗传资源保护区(22处)和其他资源面临重大威胁，需要得到特殊保护的资源特殊保护，防止灭绝或消失

注：各类型国家保护地数量具体数据截至2016年7月。

3.1.2.2科学遴选 以上类型众多自然资源为主的国家保护地，是否都要列入到我国国家公园体制的推广对象中？由于我国正处于探索建设阶段，应从高位出发，直接对接国际水准，实现与国际接轨，建立有效沟通平台。因此，建议将世界自然保护联盟(IUCN)管理分类最后一类即自然资源可持续利用保护区作为我国国家公园体制推广对象确定的最低参照标准。它的定义如下：“为了保护生态系统、生境及相应的文化价值和传统自然资源管理系统而设置的区域。这类保护区通常面积庞大，大部分区域处于自然状态，其中一部分处于可持续自然资源管理利用之中。该区域的主要目标是保证自然资源的低水平开发和无工业化利用，使之与自然保护互相兼容。”参照这个定义，可以得出以下结论：第一，我国第5级别保护的国家保护地，即人类干扰和活动范围大，保持自然状态的面积比较小的国家级水产种质资源保护区、国家级畜禽遗传资源保护区和其他国家保护地不作考虑。第二，国家矿山公园属于工业化利用后形成的物质空间类型，没有达到第VI类自然资源无工业化利用的主要目标，也不予考虑。第三，国家城市湿地公园虽然是处于城市建设用地范围内，但是大部分区域处于自然状态中，不属于人工打造的第二自然区域，达到第VI类自然资源可持续利用保护区的定义和主次管理目标，因此给予考虑。总之，就是将我国资源保护地等级较高的，同时又能满足国际IUCN保护区最后一类第VI类的标准作为列入与否的主要依据。

3.2 我国国家公园体制推广对象的确定

首先，依据上述“文化资源为主的国家保护地暂不列入”的遴选原则，我国国家公园体制推广对象应为我国自然资源为主的国家级保护地，这样才能集中解决我国自然资源为主的各类型国家保护地管理分散、立法滞后、资金欠缺等一系列的突出问题。因此，我国大量的、类型丰富的全国重点文物保护单位、国家考古遗址公园等以文化资源为主的国家保护地，暂时不列入我国国家公园体系中更适合我国国情。

其次，依据上述“资源等级低的自然国家保护地暂不列入”的遴选原则，我国国家公园体制推广对象应以集中保护我国自然资源等级高的国家级保护地为主，国家级水产种质资源保护区、国家级畜禽遗传资源保护区等这些保护等级相对较低的暂时不列入，并且参照世界自然保护联盟(IUCN)管理分类最后一类即自然资源可持续利用保护区规定的“自然资源的低水平开发和无工业化利用”的要求，属于工业化利用后形成的国家矿山公园这个物质空间类型也暂时不予列入，这样才能优先保护好我国自然资源等级高的国家保护地。

最后，依据上述遴选原则，我国国家公园体制推广对象确定为国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、国家级海洋特别保护区、国家沙漠公园，上述国家公园体制推广对象都属于我国资源等级排在前列的国家保护地，并且可以依据资源等级的级别进行分期建设(图6)。

图6 我国国家公园体制推广对象分期建设

4 结语

总之，我国国家公园体制推广对象的界定，是我国目前建立国家公园体制最需明确的首要问题，目前也处于探索阶段。国外不同国家也都是依据不同国情各不相同，并随着国家的发展会发生一定的变化和更新。本文只是从客观的角度为其范畴的界定提出相关建议，希望能为我国国家公园体制的建设提供相关参考，具体还需要国家和各主管部门等多方面综合协调。

参考文献：

[1]Deguignet M, Juffe-Bignoli D,Harrison J,MacSharry B,Burgess N.D.& Kingston N.2014 United Nations List of Protected Areas s [M].UNEP-WCMC:Cambridge,UK,2014:12.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.[EB/OL].[2014-12-16].http://www. zhlzw.com/ qx/ss/803139.html.

[3]马盟雨,李雄.日本国家公园建设发展与运营体制概况研究[J].中国园林,2015(2):32-35.