出版物呈缴制度“受缴主体”研究

刘英赫(国家图书馆，北京 100081)

1 引言

2017年11月4日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《公共图书馆法》，自2018年1月1日起施行。《公共图书馆法》是一部规制和调整公共图书馆设立、运行、服务的法律，共六章五十五条的篇幅对相关事项进行了规定，其中第26条为“呈缴制度”规定的相关内容，要求“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物。”[1]因我国并未有独立的呈缴法，所以该条规定即成为我国关于呈缴的最高法律规定，一定程度上弥补了我国尚未有呈缴“法律”(就效力层级而言)规定的空白。

从《公共图书馆法》的规定可见，只有国家图书馆和省级图书馆才是受缴主体，对于除省级图书馆之外的地方公共图书馆是否有权接受呈缴并未有明确规定，那么，这些省级图书馆之外的地方公共图书馆是否能够成为受缴主体？是否有权接受本区域内的出版机构送交的出版物？将是本文分析和思考的要点所在。

2 我国呈缴制度中受缴主体的相关规定

我国现行的呈缴制度中，尚未有一部统一的关于呈缴的法律，行政法规、部门规章、地方性法规规章都不同层面的对呈缴进行了相应的规定。尤其是自上世纪90年代以来，呈缴制度的规定层出不穷，并出现了地方文献的呈缴制度，至此形成“呈缴多头”的局面，此类问题应如何处理已经是文献保护领域必须面对和解决的问题。

2.1 国家馆作为受缴主体的规定

2.1.1 行政法规中的规定

2016年，国务院修订《出版管理条例》，其第2条中对“出版物”的界定是“报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等”，第22条规定：“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政主管部门免费送交样本。”[2]

同年，国务院也修订了《音像制品管理条例》，其第12条中规定“音像出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政主管部门免费送交样本。”[3]

2.1.2 部门规章中的规定

1991年11月3日，新闻出版署发布《关于调整向北京图书馆缴送杂志样本数量的通知》，该通知对向北京图书馆缴送杂志样本的数量进行了调整，由1本增至3本。[4]

2004年6月新闻出版总署(2001年，新闻出版署更名为新闻出版总署，升格为正部级机构)发布了《音像制品出版管理规定》，其第29条规定：“音像出版单位、经批准出版配合本版出版物音像制品的出版单位，应自音像制品出版之日起30日内，分别向国家图书馆、中国版本图书馆和新闻出版总署免费送交样本。”[5]

2005年9月发布的《期刊出版管理规定》和《报纸出版管理规定》的第43条和45条分别对期刊和报纸的呈缴进行了规定，内容分别为：“期刊出版单位须在每期期刊出版30日内，分别向新闻出版总署、中国版本图书馆、国家图书馆以及所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门缴送样刊3本。”[6]“报纸出版单位须按照国家有关规定向国家图书馆、中国版本图书馆和新闻出版总署以及所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门缴送报纸样本。”[7]

2007年12月发布了《电子出版物出版管理规定》，第35条规定：“电子出版物发行前，出版单位应当向国家图书馆、中国版本图书馆和新闻出版总署免费送交样品。”[8]

2.2 地方公共图书馆作为受缴主体的规定

地方性法规规章是我国法的效力层级之一，关于“地方公共图书馆作为呈缴制度主体的规定”，主要见于各地的图书馆条例、管理办法以及各种通知[9]之中，北京、上海、内蒙古、湖北、河南、广东、广西、浙江等都有相应规定，更低一层的市级人大和政府中如广州、东莞、乌鲁木齐、抚顺、威海等也有相应规定；此外，部分地区的出版管理条例中也有相应规定。关于规定的具体内容，大部分较为近似，主要是规定地方的出版单位应在出版物正式出版发行的一定时期内向地方公共图书馆进行呈缴：

表1 地方公共图书馆作为受缴主体规定一览表

注：表格中的日期及册数完全从具体规定中摘出，所以格式并不统一

注1：公开及内部出版物样书(刊)都需呈缴

注2：特殊种类或者出版数量较少的出版物外除外

注3：出版单位发行其出版物前，应当按规定向国家有关单位和省新闻出版(版权)行政部门及省图书馆免费送交样本

注4：除特殊种类或者出版数量较少的出版物外

注5：除部分出版数量较少的出版物外

注6：除特殊种类或者出版数量较少的出版物外

除上述列表中所见的地方性法规规章外，还包括有《抚顺市地方文献呈缴办法》(1991年)、《威海市人民政府办公室转发市文化局关于建立地方文献呈缴本制度的意见的通知》(2003年)、《红河哈尼族彝族自治州人民政府出版物呈缴本暂行办法》(2004年)、《合肥市地方文献样本缴送办法》(2005年)等等，都对地方文献的呈缴有所规定，具体内容较为近似，不在表格中一一表述，单纯的就某个省而言，就不乏文章专门撰写其呈缴制度，[10-12]地方呈缴制度的辐射范围可见一斑。

3 关于我国呈缴制度中“受缴主体”规定的几点思考

3.1 呈缴制度是一项国家工程

呈缴制度被认为是全面收藏和保存一国文化遗产最直接而有效的方式，它是一项国家工程，各国都有相应的呈缴法律规定，或是单独的呈缴法，或是规定在其他法律之中，用法律的权威性与效力性提高呈缴制度的保障力度，从而更有利地保护一个国家的文化遗产。从这个角度出发，作为呈缴制度组成部分之一的受缴主体，只有国家馆最为适宜。我国目前的呈缴制度中，“多头呈缴”“地方呈缴”大量存在，甚至在这个基础上，有学者还撰文论及高校图书馆应作为受缴主体。[13-14]文化遗产怎样才能更好的保存，是否受缴主体越多保存越好？恐怕并不尽然。以广东省为例，省级层面有省委宣传部、省文化厅和省新闻出版局联合发出的《关于进一步做好粤版出版物样本缴送工作的通知》(2009)，要求省内出版者的公开出版物向广东省立中山图书馆缴送；广州市、东莞市分别施行有《广州市公共图书馆条例》《东莞市公共图书馆管理办法》，并且分别明文规定了本地区的公开出版物应向市图书馆进行呈缴。试想，作为广州、东莞的出版者，不仅需要向市馆呈缴，向省馆呈缴，还要向国家馆呈缴；试问，作为出版者，对于这层层的义务、责任，履行负担何谓不重？“多头呈缴”是我国呈缴制度贯彻实施不利的一个重要原因，减少受缴主体数量，根据《公共图书馆法》的相关规定，要求出版单位向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物，其他级别的公共图书馆则不再作为受缴主体接受缴送出版物，是提高呈缴率、解决我国目前呈缴困境、保存文化遗产的有效之法。

3.2 公共图书馆的职责和功能定位

公共图书馆，是指经依法登记设立并向社会公众免费开放的图书馆，通过开放公共空间设施场地，开展公益性讲座、培训，提供文献信息查询、借阅等服务，满足公民精神文化需求、传播先进文化、传承人类文明，是公共文化服务体系的重要组成部分，对提高公民科学文化素质和社会文明程度有重要作用。新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国逐步建立起了国家、省、市、县四级公共图书馆系统。截至2016年底，我国共有政府设立的公共图书馆3153个，全国公共图书馆从业人员57208人，图书总藏量约9.02亿册，全年共为读者举办各种活动140033次。[15]公共图书馆为我国公共文化服务体系和学习型社会建设发挥着重大作用。

关于公共图书馆的职责和功能定位，南开大学信息资源管理系柯平教授在主持的国家图书馆重大项目“社会公共服务体系中的图书馆发展趋势、定位与服务研究”[16]中做了深入探讨，认为各级公共图书馆的职责和功能定位如表2。

分析表2可见，在对公共图书馆职责(基本职能)的界定上，省级图书馆“全省地方文献的收集整理中心，担负本省文献资源保存的职能”是根据其级别来承担的职责，根据我国的行政区域划分，层级高一些的省级图书馆来承担“本省文献资源保存的职能”，市级图书馆以及县级图书馆则不涉及此职能。如此，从职责和功能定位的角度，对于一些市级、县级图书馆，无需成为“受缴主体”，接收出版物，这样有助于我国“多头呈缴”“地方呈缴”问题一定程度的厘清。

表2 各级公共图书馆功能定位

3.3 国外的立法趋势参考

自法国首先设立呈缴制度以来，经过四百多年的发展，世界上已经有一百多个国家和地区确立了这一制度，国外出版物呈缴制度的立法大致有三种方式：一是有独立的呈缴法规，如南非《法定呈缴法》、挪威《文献法定呈缴法》《文献法定呈缴条例》；二是写入版权法，如英国在《法定缴存图书馆法外》，《版权、外观设计和专利法》中也有呈缴的相关规定；三是写入图书馆法，如日本的呈缴制度即纳入到了《国立国会图书馆法》中，并辅之以《基于国立国会图书馆法的呈缴规程》，韩国的《图书馆法》《国会图书馆法》中都有关于呈缴的规定。[17]

世界知识产权组织(WIPO)对80个国家做的版权登记和呈缴制度的调查数据(WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems)显示，包括克罗地亚、牙买加、日本、韩国、拉脱维亚、挪威、新加坡、西班牙、瑞典、美国等38个国家规定了单一的受缴主体，即只有一个机构作为受缴主体；20个国家对受缴主体未予明确规定，22个国家规定的受缴主体多于一个。[18]可以看出，受缴主体单一化已经在多个国家的立法中有所体现，成为一种立法趋势，受缴主体总体上呈递减趋势，有权接收呈缴的机构数量被严格限制。减少呈缴制度中受缴主体的数量，确定国家馆或者其他国家级机构作为唯一受缴主体，是提高缴送效率、保存文化遗产的有效方法之一。国家图书馆和省级图书馆作为我国现行呈缴制度中的“受缴主体”，符合我国现在的国情，同时，我们也要看到当前的国际趋势，这样才能立足自身，放眼国际，既保持自身制度建设的合理性，同时也注意到相关领域国际发展的前瞻性。

3.4 “合理、有限、适当”的呈缴原则需要遵循

对出版者而言，呈缴是义务毋庸置疑，但是义务并不因有明文规定而合理，“合理、有限、适当”的呈缴原则需要遵循，否则即便明文规定为义务，实际履行仍问题重重。我国现行的所有呈缴规定中，只规定了出版者的呈缴义务，对相关权利并未触及，国外多有规定的经济补偿机制我国更是未见，在这种情况下，“合理、有限、适当”的呈缴原则被践踏无余，首当其中者即为：公共图书馆作为受缴主体。以前文广东为例，对于广州、东莞的出版者而言，三重的呈缴义务既不合理，也不有限，更不适当。“多头呈缴”成为了一种经济负担，直接影响出版者呈缴的积极性，以广州出版者为例，根据规定需向国家图书馆及中国版本图书馆等呈缴5册、向省馆呈缴2册、向市馆呈缴4册，这里需要指出，向地方出版行政管理部门及其指定的图书馆呈缴的数量还未提及。广东省立中山图书馆的谢敏仪副研究馆员曾撰文指出“广东省新闻出版局和广东省文化厅1999年联合发文《关于向我省19所公共图书馆赠送图书样本、免费展出的通知》规定指出：出版社每出一种新书，直接向省内19所公共图书馆赠寄样书2册(套)。以一个广州市属出版社为例，缴送总数量需47册(件/套)或以上。”[19]47册，数目之巨，让人惊诧，“合理、有限、适当”的呈缴原则荡然无存。

呈缴制度的实施涉及到呈缴主体、受缴主体、监督主体等几方主体，各方在此制度中有不同的利益诉求，发挥着各自的作用。尤其作为受缴主体，更是应该明晰确定，在“合理、有限、适当”的呈缴原则下，建立强制呈缴为主，自愿呈缴为辅，补偿、免除呈缴为补的多元呈缴模式。

3.5 “地方文献入藏和保护”不构成“多头呈缴”的正当理由

我国以公共图书馆为受缴主体的地方文献呈缴制度始于90年代，由于当时购书经费相对减少，各地公共图书馆纷纷呼吁地方政府立法，以加强地方文献的入藏和保护，于是在此背景下陆续出台了一些地方文献向地方公共图书馆呈缴的规定，具体的相关内容前文已述。这些“量身定做”的地方文献呈缴的规定虽初始目的良好，但却极具不合理性，看似一定程度上解决了地方文献入藏和保护问题，实为饮鸩止渴，带来了我国呈缴制度的严重问题——呈缴多头。

地方文献的入藏和保护当然重要，需要寻找其自身的合理路径解决，而不是借助于其他渠道。2017年3月1日，《公共文化服务保障法》正式施行，我国公共文化服务法律保障取得历史性突破，该法首次以法律的形式明确了各级人民政府是承担公共文化服务工作的责任主体，要求“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划”[20]，规定了政府在公共文化服务组织、管理、提供、保障中的职责。图书馆作为公共文化服务的窗口，地方文献的入藏和保护理应由地方政府首要负责，而不是借助于地方文献呈缴的规定，地方文献呈缴可以客观实现地方文献的入藏和保护，但却并非构成一定级别的公共图书馆作为受缴主体的正当理由。呈缴制度的核心目的是保存国家文化遗产，并非是为图书馆免费获取文献提供保障。

〔1〕 中华人民共和国公共图书馆法[EB/OL].[2017-11-20].http://news.xinhuanet.com/2017-11/04/c_1121906584.htm

〔2〕 出版管理条例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139389.htm

〔3〕 音像制品管理条例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139387.htm

〔4〕 关于调整向北京图书馆缴送杂志样本数量的通知[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gsfzb.gov.cn/FLFG/Print.asp?ArticleID=33855

〔5〕 音像制品出版管理规定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔6〕 期刊出版管理规定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔7〕 报纸出版管理规定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔8〕 电子出版物出版管理规定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔9〕 地方性条例、管理办法以及各种通知对呈缴的规定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔10〕 姜桂荣，杨萍.云南省呈缴本制度探析——以云南省图书馆为例[J].云南档案，2011(6):26-28

〔11〕 胡海燕.公共图书馆地方文献呈缴工作——以广西壮族自治区图书馆与广西八大出版社为例[J].大学图书情报学刊，2011(6):33-43

〔12〕 李春.试述省级公共图书馆呈缴本制度[J].科技情况开发与经济，2010(15):79-81

〔13〕 周卫妮.高校图书馆建立呈缴本制度探讨[J].河北科技图苑，2012(5):23-24

〔14〕 赵吉民.高校图书馆实行呈缴本制的思考[J].长春师范学院学报(自然科学版)，2009(8):161-163

〔15〕 中华人民共和国文化部2016年文化发展统计公报[EB/OL].[2017-11-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/whyw/201705/t20170515_494514.html

〔16〕 柯平，苏福.基于功能定位的公共图书馆评估[J].图书馆，2016(8):1-4

〔17〕 卢海燕.国外图书馆法律选编[M].北京：知识产权出版社，2014

〔18〕 WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems[EB/OL].[2017-11-20].http://www.wipo.int/export/sites/www/copyright/en/registration/pdf/part_b_annexes_tables.pdf

〔19〕 谢敏仪.样本缴送制度下图书馆与出版社的互利共赢——广东省图书样本缴送工作分析[J].新世纪图书馆，2014(5):58-61

〔20〕 公共文化服务保障法[EB/OL].[2017-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm