关于推进武陵山片区生态文化旅游一体化的思考

文 ／李云达

自2011年国家出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划 （2011-2020年）》（以下简称《规划》）以来，在中央关怀和各级各部门的帮扶下，武陵山片区经济社会发生了巨大变化。到2015年，武陵山片区初步形成良性互动运行机制，经济发展实力显著增强，民生事业不断改善，扶贫攻坚成效明显，基本实现了规划的预期目标。但是，由于武陵山片区生态环境承载力脆弱、基础条件差、道路交通滞后、发展底子薄等因素制约，要实现《规划》提出的“扶贫攻坚示范区、跨省协作创新区、民族团结进步模范区、国际知名生态文化旅游区、长江流域重要生态安全屏障”战略定位，到2020年全面建成小康社会的目标，任务还相当艰巨，必须进一步加强高位谋划，细化政策措施，选择加快发展的最佳路径，务实重行、重点突破，推动片区发展新跨越。

推进生态文化旅游一体化，是实现片区规划的最佳选择

随着现代旅游业的竞争已从过去单一的景点景区竞争，发展到线路竞争、城市竞争，直至目前的区域竞争，在经济全球化和区域一体化浪潮下，区域旅游一体化已成为世界旅游业发展的必然趋势。作为全国14个连片特困地区之一的武陵山片区，有着非常独特的比较优势，推进生态文化旅游一体化发展是非常必要的，也是完全可行的。

生态环境优良。武陵山片区属亚热带向暖温带过渡类型气候，空气清新、气温适宜，境内有乌江、清江、澧水等主要河流，水能资源蕴藏量大。土地资源丰富、矿产资源丰富多样，森林覆盖率已达57%，是我国亚热带森林系统的核心区，现建有国家自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家风景名胜区、国家生态示范区、国家水利风景区100多个，已成为长江流域重要的水源涵养区和三峡库区生态屏障，素有“华中动植物基因库”之称。

文化底蕴深厚。武陵山片区民族融合和文化开放程度高，土家族、苗族等30多个民族，在漫长的历史发展过程中，创造了丰富多彩的多元文化，现有3项世界自然遗产和1处世界地质公园，有60多项国家级非物质文化遗产、40多个全国重点文物保护单位。

旅游资源富集。武陵山片区旅游资源富集，品类多、组合好，有长江三峡世界水电名城、张家界自然风光、铜仁梵净山、恩施奥陶纪石林、长阳清江画廊等自然文化资源，特色鲜明、主题突出，世所罕见。

发展基础良好。近年来，武陵山片区 4个省（市）71个县（市、区）把生态文化旅游业作为重要产业加快发展，已基本形成渝东南山水生态旅游组团、恩施山水风情旅游组团等五大组团。武陵山片区现有9个国家5A级景区、49个4A级景区、300多个3A级景区，旅游经济占国民经济的份额不断扩大，正发展成为支柱产业。

发挥比较优势，推进片区生态文化旅游一体化，是落实习近平总书记在湖南、湖北、贵州、重庆视察时，提出的“共抓大保护、不搞大开发”“守底线、走新路、奔小康”等重要指示精神，落实李克强总理视察武陵山片区指示要求的务实举措，也是进一步加强区域联动、加快落实片区规划战略定位和奋斗目标的最佳路径。

突出生态优先战略底色，打造国际生态文明示范区

《规划》实施六年多来，虽然初步建立了区域协作机制，但行政区域壁垒没有实现根本突破，生态文化旅游业发展存在无序性和同质化现象。建议进一步整合生态文化旅游产业发展要素，建设“中国旅游产业合作示范区”。

突出生态优先战略底色，打造国际生态文明示范区。一是支持片区建立标准更高、执行更严的环保监管制度和项目建设准入制度。近年来，武陵山片区各地出现不同程度的过度开采矿产和无序发展种养殖业等破坏环境现象；城镇化建设与环保设施建设不匹配，致使乌江、清江、澧水等河流水华现象增多，污染问题突出；在承接东部沿海产业转移中也有个别落后产能环保不达标的项目入驻片区等情况，需严格制度监管。二是支持片区建立现代特色农业产业体系，按照 “生态产业化、产业生态化”要求，重点支持农旅融合，推进高山蔬菜、茶叶、油茶、中药材和生态畜禽养殖等基地建设，出台产业扶持政策，引导区域特色产业联盟发展，培育一批具有较高市场占有率的武陵山系列名优特农产品品牌三是支持片区建立环保项目协作共建机制，对涉及武陵山片区生态环境建设项目，包括基本农田建设、农村安全饮水、水土保持、水利设施与水域及其岸线管理、长江防护林、城乡垃圾处理等项目，除予以倾斜并扩面提标外，还要支持打破行政区域和部门界线，将这些项目统一规划叠加共建，有效避免重复建设，提高资金使用效率。四是进一步加大支持片区建设国家自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园等项目的力度。片区符合建设这些园区条件的区域较多，应加大规划建设力度，拓展园区建设范围，进一步稳固“长江流域重要水源涵养区”和“三峡库区生态屏障的基础，使“华中动植物基因库”更加丰富。

突出民族文化产业灵魂，打造中国民族文化先行区。武陵山片区山同脉、水同源、民同俗、文化同质，为片区一体化发展奠定了基础。制定《武陵山片区区域文化保护条例》，将片区文化保护与传承纳入法制轨道，进一步加大片区内文化普查和文化遗产申报工作，将更多优秀文化样式、文化遗址、自然遗产纳入保护传承和建设范围一是进一步支持片区打造文化精品工程，根据武陵山区域文化特色，在黔江、恩施、张家界等中心城市，有序地建设武陵山多民族博物馆等文化基础设施；至少在片区每个5A级景区重点扶持打造一台如《魅力湘西》等一样，反映民族历史文化和民俗风情的系列精品大戏；开展武陵山区域民族探源，支持建立生态旅游文化节，采取自愿申办或轮值举办方式，促进文旅融合发展。二是大力支持片区文化的产业化发展，全面落实国家文化产业政策，统筹做好片区文化产业总体规划，重点建设一批“武陵山民族文化创意产业园”，支持组建民族文化演艺集团，促进演艺主体多元化；积极扶持“根艺盆景走廊”“中华奇石园”等新兴文化产业项目。三是进一步支持特色村寨建设，在依法加强对古村镇、古迹、古址保护基础上，对武陵山片区特色村寨、旅游风情小镇和景观名镇建设重点倾斜，增加年度建设指标，整合精准扶贫中的易地搬迁和生态移民、危房改造、美丽乡村、民居改造等项目，突出转角楼、吊脚楼、鼓楼和“三房一照壁”等建筑风格，把武陵山片区打造成特色鲜明的文化产业先行区、民族团结进步模范区。

突出康养旅游产业发展，打造国际知名旅游目的地。进一步加强对旅游景区建设的规范和指导，严格按照国家5A级景区评定标准，对片区内景区建设加强督察和指导，严格实行动态管理，促进各地景区建设提档升级，不断提升各大景区的品质。一是积极支持培育打造一批新型旅游市场主体，用“旅游+”模式，促进文旅、农旅融合，利用山地资源优势和乌江、清江等水域，大力发展山地和水上休闲竞技项目，用大项目培育市场主体，以大赛事带动大旅游。支持片区针对居家养老、异地养老、田园式养老等康养市场需求，加强市场主体培育，着力打造“国际康养中心”。二是大力支持片区建设精品旅游线路。目前，武陵山片区规划已推出张家界至吉首、怀化、恩施等核心旅游线，张家界至利川、建始、长阳、五峰等大武陵旅游环线以及长江三峡、清江大峡谷等12条精品线路。加强线路包装和媒体推介，完善公共服务设施，加快投入运营；统一片区旅游标识和口号，研制片区旅游年卡，根据市场变化错峰投入营销。三是支持片区发展民族特色旅游产品，开发传承民间绝技，如织绵、挑花、编织等民族工艺，扶持民族工艺品传承人，提速民族工艺品资产化，积极开发“湘菜”“土家菜”等系列产品，为国内外游客提供精美实用的旅游纪念品和绿色健康食品。

突出交通建设基础地位，构建互通互联旅游大通道。按照武陵山片区“两环四横五纵”交通规划布局，实现水陆空运输方式无缝衔接的交通一体化目标。在铁路建设上，加快推进渝黔铁路扩能工程、黔江—张家界—常德铁路等项目；加快规划和启动安康—恩施—张家界—衡阳铁路、遵义—黔江—恩施铁路以及清江轨道交通和沿线城镇站点建设。在高速公路建设上，加快推进呼北高速公路武陵山段、印江至秀山、来凤至酉阳等高速公路建设；加快规划启动印江至彭水、神农架经鹤峰至张家界等高速公路建设；建议将垫江至丰都、武隆至道真、靖州至黎平、秀山经酉阳至龙山等高速公路项目，纳入国家交通专项规划。在水运建设上，重点支持片区内长江宜昌至万州段、沅江、乌江、资江四大河流疏通航道，扩能升级，提升三峡大坝的通航能力；国家交通部支持清江航道提档升级，尽快解决清江水电枢纽碍航问题。在民用机场项目上，加快武隆仙女机场、邵东机场、黔北机场、娄底新化机场建设和来凤机场、三峡机场改造升级工程建设；支持黔江武陵山机场、恩施许家坪机场4C标准化改扩建，张家界荷花机场配套工程、湘西机场和国家航空口岸建设；增辟武隆、恩施等机场国际航线，支持开发武陵山片区低空航行旅游项目。

突出网络信息平台建设，打造片区智慧旅游产业链。一是大力支持武陵山片区建设光纤通信、移动通信、微波通信、卫星通信相结合的现代通信体系，推进片区4个省市71个县（市、区）城市光纤接入，推动光纤到社区、达乡镇、通行政村，加快新一代移动通信网、宽带通信网建设，推进“三网融合”。二是大力支持片区“智慧旅游”发展，支持中心旅游城市布局云计算数据中心，开展云计算、大数据、智能制造等试点工作，逐步推进片区4A级以上景区免费WIFI全覆盖，构建包括片区智慧旅游公共服务系统、自动售票系统、视频监控系统、智能停车场，以及手机APP等智慧旅游基础设施，实现景区门票电子化、酒店客栈管理智能化、旅行社等服务的互联网化。三是支持片区加强“互联网+旅游目的地”建设，推进旅游业与互联网金融合作，建立“互联网+旅游”新型消费信用体系。支持发展和提升电子政务、电子商务、地理信息、居家康养等服务能力，力争到2020年，片区在线旅游消费支出占旅游消费支出20%以上，实现智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等全覆盖，形成“互联网+全产业链”的线上线下良性互动新格局。

进一步创新体制机制，构建抱团集约联盟发展的大格局

推进武陵山片区生态文化旅游一体化发展，加快实现片区规划目标，必须进一步创新机制，制定更加具体措施，全面落实各项政策，促进片区发展提速竞进，实现新跨越。

创建更加紧密高效的跨区域协作新机制。《规划》实施以来，湘鄂黔渝已初步建立了协作机制，特别是在政协层面，协作机制已十分稳固，但协作力度还显不够，可由国家民委牵头，国家旅游局、文化部配合，4省市建立联系会议制度，每年定期轮流召开联系会议，对接研究解决片区生态文化旅游一体化发展中的重要问题。在片区71个县（市、区）建立联系会议制度，定期研究片区联盟发展的共同事宜，以张家界、怀化、吉首、恩施、铜仁、黔江等6个中心城市为主体，建立生态文化旅游一体化发展论坛，统筹协商片区生态文化旅游错位发展、差异化发展事宜，协调推进省际、县际边界区域加快发展。

统筹谋划生态文化旅游一体化发展规划。推进武陵山片区生态文化旅游一体化建设，必须坚持规划引领。可由国家民委牵头，由农业、林业、水利、住建、交通、文体、旅游、环保和民政等相关部门配合，对接国家“一带一路”倡议、国家“十三五”规划、长江经济带战略、武陵山片区扶贫攻坚规划，统筹湘鄂黔渝4省市片区规划，以片区全域旅游角度和世界眼光，高标准做好《中国武陵山生态文化旅游一体化发展规划》。包括：高速铁路、高速公路、水上航运、航空运输，以及国道省道、农村公路等立体交通建设规划；以“生态旅游+”模式融合现代农业、新型工业、健康食品、文体创意、医疗保健、养老地产、金融服务和电子商务等系列产业集群规划，以及旅游城市建设、乡村旅游发展规划和片区更多精品旅游线路建设规划等子规划，建成片区交通互通、优势互补、发展互进、经济互惠、城乡互荣的新型协作区。

整合资源培育片区产业合作发展大龙头。推进武陵山片区生态文化旅游一体化建设，坚持龙头引领是关键，呼吁制定出台相关政策，支持片区培育旅游联盟发展的龙头。一是培育市场主体龙头，支持成立壮大“中国武陵山旅游联盟”组织，建立更加密切的协作机制，制定联盟发展协议，协商推进片区生态文化旅游供给侧改革和全域旅游发展。二是培育投资龙头，由国家民委牵头，国家旅游局和金融机构配合，协商整合湘鄂黔渝旅游投资机构，组建“中国武陵山生态文化旅游开发投资股份有限公司”，通过重组、上市和并购以及资源资产化、资产证券化方式，履行投资、融资、资本营运三大职能，保障片区生态文化旅游项目建设资金需求。三是培育特色产业龙头，整合产业扶贫政策，支持成立“武陵山片区茶产业发展战略联盟”，扶持在沅陵、新化、长阳、五峰等地打造生态有机茶生产加工中心、茶叶批发交易中心和茶叶文化展示中心，促进茶产业联盟发展。同时，对片区中药材、水果和特色养殖等其他主导产业，通过支持片区联动，采取特色产业与旅游融合方式，引领片区特色产业转型升级。

共同争取推进武陵山片区一体化发展政策。推进片区生态文化旅游一体化发展，需要优惠政策作支撑。在财政政策方面，加大财政投入力度，如：在安排相关财政专项资金时，单列武陵山片区指标对片区基础设施、社会事业建设投入补助标准略高于全国平均水平全面落实“取消中央投资项目地方配套资金政策”；设立武陵山片区发展基金，比照西部地区特殊政策，设立片区发展与扶贫攻坚专项基金，中央和省级财政每年给予适当的专项资金支持。在扶持政策方面，坚持“一视同仁”原则，片区7个县（市、区）平等享受有关政策支持扶贫生态移民，在片区开展扶贫生态移民国家项目，提高移民异地搬迁补助标准；加大人才支持力度，在片区设立人才专项基金，鼓励各类人才向片区流动。在产业政策方面，设立产业基金，重点在特色农业、文化产业、旅游产业、健康食品等传统优势产业设立发展基金；制定差别化的税收政策，进一步降低片区企业所得税金率。在生态补偿、用地政策等方面，中央财政与发达地区可进一步加大对国家限制开发区、生态保护地的转移支付和生态补偿力度；对片区建设用地给予倾斜，新增建设规划指标，保障城镇化建设、景区建设用地；合理制定基本农田保护率，适当核减基本农田保护面积确保片区退耕还林还草规划落地在现代农业可持续发展、高标准农田建设、水生态修复等项目安排上，给予片区重点倾斜。