公共财政体制下事业单位资产管理问题研究

巨文韬

【摘 要】完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强、做优、做大，可以有效防止国有资产流失。随着新时代经济体制改革的深化，事业单位资产管理工作已经成为公共财政体制下的重要组成部分。但就目前来讲，事业单位资产管理仍然面临诸多亟待解决的问题。本文从公共财政体制下事业单位资产管理存在的问题进行分析，提出了结合事业单位性质和资产特征开展有效资产管理工作的看法，旨在保证事业单位资产保值增值，最大限度发挥资产的社会效益。

【关键词】基层事业单位；资产管理；问题分析

一、事业单位资产管理的重要性

事业单位资产管理是国有资产管理的重要组成部分，是事业单位履行职责的物质基础。但长期以来，由于事业单位国有资产的特点及表现形式的复杂性，一方面降低了财政资金的使用效益，限制了事业单位职能的有效履行；另一方面为单位或个人谋取国有资产提供了便利，成为滋生腐败的土壤。所以，在当前新的经济体制环境下，研究解决事业单位资产管理，降低行政成本，有效发挥财政资金的最大效益是建设资源节约型社会的必然要求。

1.有必要界定一下事业单位资产的内涵

事业单位是各级政府根据社会事业的需要而设立，是非盈利性机构，所需经费由公共财政支付，履行部分政府职能，受国家行政机关领导的组织（或机构）的法人实体单位，具体包括科学、教育、卫生等部门。

2.事业单位资产的概念和范围是指国家授予事业单位所拥有的、并且能够以货币计量的各种资产，包括固定资产、流动资产以及债权等

而事业单位的资产有3个主要特征：一是使用权和所有权相分离，事业单位拥有使用权，而无所有权，所有权属于国家；二是事业单位的资产不以盈利为目的；三是事业单位的资产是以非经营活动取得，如财政拨款、捐赠等方式。

3.事业单位资产管理工作

任何管理工作都有时代特征，就目前而言，在新时代经济体制改革下，随着公共财政体制的逐步完善，事业单位资产管理工作引入了预算管理、绩效管理、风险管理和合同管理等现代管理理念，事业单位的资产管理必须严格按照规章制度和程序的要求下进行。同时，结合考虑各个单位的性质和事业资产的特征开展有效的资产管理工作，以最大限度的发挥资产的社会效益，同时还必须保证事业单位资产的保值增值。

二、公共财政体制下事业单位资产管理体系的内容

国有资产不仅仅包括事业单位资产，而且涵盖了中国特色社会主义体制下，全民所有的公有资产，如何将其管好用好是对人民群众和对社会尽职尽责的必然要求和具体体现。根据党的十九大报告确定了国有资产管理体制的基本框架，经济体制改革就是必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。一是在目前的管理体系下，进一步完善产权制度，只有清晰的产权，才能确保责权利相对应，调动权利人的积极性，充分发挥资产的社会效益和经济效益；二是完善生产要素在市场中的合理配置，使生产关系更加适应生产力，打破条条框框，使事业资产能够合理流动，实现产权有效激励、要素自由流动；三是完善各类国有资产管理体制，就是明确了事业单位国有资产管理体制，在管理体制上实行分权制，也就是中央和地方政府分层拥有使用权并执行监管职权，各级单位占有资产并使用的管理原则，也进一步明确管理事业性国有资产的管理责任由政府专门机构作为主管机构，对各级政府占有使用的事业资产实施综合管理；四是盘活闲置资产，最大限度地发挥资产的经济价值和社会价值，建立事业性国有资本授权经营体制；组建国有资产管理经营机构；五是要建立和完善事业单位国有资产的安全、完整和资产保值增值的考核制度，促进财政、监察、审计等有关部门协调配合，共同作好资产管理考核工作。

三、公共财政体制下事业单位资产管理存在的问题

就目前而言，综合考虑事业单位在资产管理工作中出现的各项情况，存在的問题可大致划分为3个方面：主要是对资产理解深度不足，意识不到位、缺乏有效的管理手段，导致规章制度不健全、或有制度但在实际工作中执行不力（过度或缺位）等问题。

1.对资产理解深度不足，意识不到位

事业单位获得的部分资产，是没有通过给付对价的方式取得。如无偿划拨、捐赠等，财务会计无法将该资产纳入“固定资产”账户管理，游离于财务报表之外；因是无偿取得，谁占有谁将享受由此带来的利益，往往成为单位领导意志的体现。甚至部分事业单位通过对国有资产占有作为相互攀比的对象，不考虑资产是否在单位中得到合理利用，而是将资产在单位内部随意进行分配，使资产没有发挥其应有的价值。在政府采购工作中“重采购、轻管理”的观念一直存在，更有甚者通过招投标进行内幕操作，更加加剧了国有资产的大量流失。在实际工作中，财务会计对资产的核算管理工作认知程度也不高，管理手段弱化，经常造成资产账实不符，特别是资产明细账、固定资产卡片不全。一些资产价值较低，一次性从费用中列支，或上级单位划拨、其他单位赠予的资产，账面价值低或无账面价值，这部分资产没有记入固定资产账户管理，脱离了监管视线，加之，对资产清查不及时，为别有用心的人创造了占有国有资产的机会；事业单位财务报告中对资产报告信息不足，不能及时反映单位资产存量、资产增减变化，资产现实价值，资产收益情况以及使用效率等。

2.国有资产管理制度不完善

目前，事业单位的国有资产管理制度不健全、不完善，没有根据每个单位的实际情况，合理确定资产使用情况，例如，某事业单位办公用房应依据单位人数和国家规定用房标准确定，收回多余房屋，应逐步科学建立资产配置标准，避免造成单位之间、人与人之间苦乐不均的现象；资产配置随意性大 ；与预算管理相脱节，关联程度低；政府采购范围过大或过小，流于形式，造成采购项目质次价高，或人为调整核心部件，虚假中标；资产管理内部控制制度不完善，各个环节互相脱节，人浮于事，没有发挥关键作用，导致资产管理弱化，造成资产设备闲置，甚至流失；财政绩效考核制度不完善或执行不力，在实际工作中无监督，无考核，工作随意性大，看似人人有责，实际人人无责，与绩效考核没有紧密联系起来。主要表现在资产的购置、使用和处置环节，一些国有资产购置，未进行科学分析和实际调查盲目决定，而在使用过程中没有建立科学完善的设备维护保养制度，造成成套设备加速老化，精密设备科技落伍，部分设备淘汰出局，严重影响了资产使用效果与设备使用寿命；或待安装运营时，科技进步，已经属于落后设备；或随意转变国有资产用途，这些问题往往导致了国有资源的严重浪费，造成财政资金损失。

3.在实际工作中，事业单位普遍存在对国有资产管理工作执行不到位问题

主要原因是领导重视程度不够，基层资产管理人员理解程度不同，实际操作中问题层出不穷，如果过度强调按规章制度进行管理，则又造成管理机制僵化，程序性工作增加，费时费力；就目前而言，只能强调规则性，而减少不必要的灵活行，所以遵章守规是必须的。同时，应该编好制度的笼子，让机器的每一个齿轮发挥应有的作用，调动各个环节的积极性，把资产管理的责任分解到每个人头上。

四、解决事业单位资产管理所存在问题的对策

1.强化资产管理工作的重要性，各部门牢固树立管理意识，建立多层次的外部监督机制

在事业单位国有资产管理工作中，应充分发挥审计部门的监督作用，审计工作贯穿整个过程，涵盖事前、事中、事后审计，审计范围和审计重点不受限制，及时发现违规问题，以及单位内部控制问题，强化资产管理意识。同时建立其他外部监督机制，让外部关心单位事业的人员参与到资产管理工作中，提供有效线索，发现管理工作的不足，以帮助单位改进。在事业单位国有资产管理工作中，还应将单位领导的考核机制与国有资产管理相衔接，明确责权利，谁的责任谁承担，造成国有资产流失的，不论何时、何地、何种情况都要严肃追责，给国家、人民和职工有个交代。只有各级领导提高了国有资产管理意识，责任意识，才能真正起到带头作用，才会严格约束下属部门，一级抓一级，一级带着一级干，形成可靠的内部责任机制，为国有资产管理保值、增值提供更加有效的保障。

2.强化财政预算管理制度

财政预算工作包含事业单位的财务管理工作，而资产管理是事业单位财务管理工作的重要内容。所以，资产管理工作也是预算管理工作的延伸。财政部门强化预算管理，细化预算编制，严格预算执行，加强财政监督，推进绩效评价，实现预算公开，形成各环节有机衔接的财政预算工作机制。必须同时将事业单位的国有资产管理、使用，以及形成新的国有资产置于财政预算工作机制中，在预算编制中，合理确定资产配置标准，彻底解决事业单位资产分配不公的问题；在预算执行时，严格把控新增资产，对存量资产严格管理，对处置资产严格审批，最终形成对资产管理效绩分析评价。如此，通过预算管理的逐步强化使国有资产的管理更加公开、公平、公正，资产的管理工作置于民众的监督之下。

3.建立完善政府采购制度

在采购之前，事业单位必须先调查清楚采购物资是否是单位急需物资，在功能上是否有可替代物资，是否在技术上先进，在经济上是否可行，地方财力是否能够承担，然后制定相应的采购计划和使用计划，并经相关部门审批，以此来保证资产不会出现占用和浪费现象；在实际采购环节中，必须严格执行国家规定的政府采购制度，在购置国有资产时，首先需要报经政府采购部门审批；其次按照审批确定的采购方式（集中采购、分散采购和自行采购）进行采购；如果购进资产在政府采购目录内和规定的限额内需要采取公开投标的，通过交易机构，合理确定中标单位；最后必须及时将采购的资产及时验收入库，核对清楚配置、型号，是否符合采购合同订立的标准。

4.建立和完善财政绩效考核指标体系，强化事业单位对国有资产管理的绩效考核工作

绩效考核指标体系不仅包括财务指标，而且包括非财务指标，应该涵盖资产管理工作的方方面面，每项资产管理工作细化到人，明确每个岗位的责任和权利，并且与绩效工资考核相挂钩；新的预算法对事业单位提出了更高的要求，事业单位要将绩效管理理念深度融合在今后的资产管理中。

5.建立完善的内部控制制度

事业单位要加强领导和干部职工对内部控制的认识，逐步建立完善内控制度，明确管控流程，岗位职责，权利权限，使资产管理工作始终处于内控机制之下，真正做到无缝隙对接和“人人有責”的良好局面。

6.建立完善的国有资产管理体系和信息管理系统，逐步树立风险防控意识

在建立国有资产管理体系时，可以引进消化和吸收国际国内先进的管理理念与方法，通过借鉴与应用，促使国有资产管理流程更加科学合理。同时，结合现代科技，建立起完善的资产信息管理系统，以资产管理信息系统为基础，将设备管理系统、财务系统、采购系统、库存系统等相互衔接，形成一套完整的、全过程的、闭合模式的资产运行信息管理系统。资产信息管理系统是资产管理工作的重要组成部分，实现资产管理信息化。另外，在完善资产管理体系时，将风险管控意识融入到日常资产管理工作，对重点环节、关键部位、重要岗位等建立风险机制，以不断提高管理人员的风险意识，增强国有资产管理人员的风险责任，防范和化解资产管理工作中的不断涌现出各种风险。

7.组建事业性国有资产经营机构

最低应在县级区域范围内，“摸清”本辖区事业单位国有资产家底，将僵化资产，闲置资产和季节性使用资产等，以及其他将经营权出租、出借和联营的分散了的资产统一收回，成立事业性国有资产经营机构。经营机构可以运用拍卖、联营、租赁等多种资本运作手段，实现资产的合理流动，盘活各类资产。同时建立事业性资产调剂转让市场，将事业资产管理与市场经营两种手段有机结合起来，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，奖励与处罚措施相结合，促使资产占用单位及时清理闲置资产，将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源，最大限度地提高资产的使用效率。

总之，在公共财政体制下建立的一系列制度措施，事业单位应努力做到防止国有资产流失，确国有资产保值、增值，同时促进该资产合理有序流动起来，以达到资源共享，充分发挥更大的社会效益和经济效益。

参考文献：

[1]薛娟.《事业单位资产管理中存在的问题及建议》.管理世界2016（18）.

[2]陈青松.《事业单位资产管理与预算管理相结合的若干思考》行政事业资产与财务2016（27）.

[3]郭炜.《事业单位国有资产管理的改革思路 》 .财会研究2016（11）.

[4]田秀琴 .《事业单位加强资产管理研究 》.财税审计2016（6）.

[5]刘玮.《内部控制视角下的事业单位资产管理完善路径 》.行政事业资产与财务2017（1）.