环境公益诉讼的检察担当

盛久

摘要：法律实践的现实需求，呼唤检察机关的司法担当，检察机关提起公益诉讼的改革，目前已从13个省市的试点工作迈向全面实施。本文首先论证检察机关提起环境公益诉讼的必要性和可行性，在此基础上厘清角色冲突问题，提出进一步构建该制度需要明确受案与管辖范围、严格前置程序、促进环境检察机构专门化等。

关键词：检察机关；环境公益诉讼；制度构建

经济的发展与环境保护存在天然的冲突，市场经济高速发展的同时，我国的环境污染问题日趋严重乃至触目惊心。环境公益诉讼作为有效保护环境和生态资源的一项重要法律制度，在实践中却出现无权、无力乃至无人诉讼的“公共地悲剧”。

一、检察机关提起环境公益诉讼的必要性与可行性

（一）检察机关提起环境公益诉讼的必要性

（1）现实需求呼唤检察机关的司法担当

环境损害往往具有范围广泛、涉及利益巨大、对象间接性的特点，分散的受害群众并没有依法提起环境公益诉讼的资格。根据新修订的《环境保护法》，民间环保组织具有提起环境公益诉讼的资格。然而在实践过程中，一方面欲新成立社会团体受制于主管单位同意与否；另一方面，已有的环保社会团体和组织行政色彩浓厚，对侵害环境的行政行为难以提起行政公益诉讼，即便在民事公益诉讼中也缺乏资金、取证权方面的支持。扩大原告的适格范围，代表国家和社会公益，由检察机关提起环境公益诉讼，是终结“公共地悲剧”的迫切需要。

（2）依法行政的有力保障

在环境保护执法中，常常发生有法难依、执法不力的现象。任何不受制约的权力都易被滥用，一些地方政府为了保持经济的增长，为排污企业提供“保护”，以牺牲环境为代价追求政绩，致使环境问题愈演愈烈。行政执法中的“体制性障碍”需要借助外界力量的监督与突破，而相较于群众、媒体、权力机关的监督而言，检察机关的监督具有较强的专业性和独立性。赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，能有效防止行政权的滥用，切实保障依法行政，建设法治政府。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的可行性

（1）法理基础

实体利害关系人逐渐为诉讼法上当事人的概念所取代，诉讼当事人的范围不断扩张。以发展的眼光审视检察机关参与环境公益诉讼，不难发现其作为代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体，能有效运用法律手段维护国家和社会公共利益。我国宪法第134条明确规定，检察机关是国家法律监督机关，这表明检察机关可以代表国家和社会公共利益，其提起环境公益诉讼具有法理基础。在经过两年的试点探索后，2017年新修订的《民事诉讼法》第55条已明确赋予了检察机关提起环境公益诉讼的资格。

（2）应对“三难”问题的优势

环境公益诉讼大多涉及面广、影响力大、案件敏感、与地方政府有千丝万缕的联系。我国自环境公益诉讼制度确立以来，环境公益诉讼之春迟迟不来，在实践过程中长期面临立案难、取证难、胜诉难三大难题。相较于环境保护组织，检察机关提起环境公益诉讼有着明显的优势。

（3）不受行政机关干扰的独立地位

人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个体的干涉，该地位有助于击垮“立案难”这一“拦路虎”。面对立案难的现状，检察机关一方面有不受行政机关影响独立办案的法律地位，另一方面又与法院同属于司法机关，有利于分担法院的“政治责任”，更好地促进环境问题的司法解决。

（4）法定调查取证权

环境公益诉讼的对象相较于一般的社会组织，表现出相对强势的一面。在力量对比悬殊的环境公益诉讼中，社会组织面临取证难这一棘手问题。相较于一般的社会组织，检察机关无疑在调查取证上有较为完备的物质和技术力量，法定调查取证权又为其提供了制度保障。

（5）专业优势

检察机关拥有法学理论基础扎实的专业队伍、丰富的诉讼经验和司法资源，其在环境专业相关领域的专业知识虽储备不足，但在诉讼中仍旧是诉讼本身为核心，其環境专业知识的储备欠缺并不影响其充分发挥诉讼方面的专业优势。

二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题

我国各地检察院对提起环境公益诉讼进行了许多有益的探索。诸如2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂污染案、2008年广州市珠海区检察院诉新中兴洗水厂水污染案、2016年江苏省徐州市人民检察院诉鸿顺造纸公司环境污染案等。积累宝贵的实践经验的同时，在实践过程中发现以下问题：

（一）角色冲突问题

一方面，检察机关定位为“公益诉讼人”，而另一方面，检察机关有兼有法律监督者的角色。检察机关既是法律监督者，又作为原告参与诉讼，裁判者和运动员两重身份的嫌疑，体制内和体制外双重地位的矛盾，是难以回避的问题。随着实践探索如火如荼地进行，其诉讼法律地位和角色冲突的理论争议更加引起学界的高度关注。

（二）受案范围不清

检察机关提起环境公益诉讼的受理环境案件的范围尚需厘清。过窄的受案范围会限制检察机关在环境公益诉讼中发挥应有的作用，使制度设计某种意义上形同虚设；而过宽的受案范围则会导致过度的司法干预，职权的重叠将导致资源的浪费。

同时，还需注意是否要针对检察机关在提起公益诉讼中的特殊性，区分强行诉讼范围和任意诉讼范围等。

（三）径直起诉易现滥诉

一方面，我们不得不承认，在实践过程中，往往就原告是否具有新《环境保护法》第58条所规定的主体资格产生大量争议。法院在针对具体案件做出实质性判决前，还要耗费司法资源对原告究竟是否具有诉讼主体资格一次又一次做出裁定。当再审裁定判令撤销前两审的裁定，开启实质性问题的审理时，消耗的不仅仅是司法资源，更变相延长了审理时间，延迟了环境污染问题的解决。由检察机关提起环境公益诉讼，一定程度上可以节省司法成本。

而一方面，如果检察机关遇到环境案件便径直提起诉讼，极易出现滥诉现象，消耗大量的司法资源。在环境行政执法可以解决侵害环境公益问题的情形下，滥诉不仅浪费司法资源，更会加剧当前形势下人均工作量超负荷的司法困境。

（四）案件疑难复杂

在环境公益诉讼案件中，环境受损的周期较长且存在一定的隐蔽性，其因果关系的认定往往涉及技术和专业性问题，在证据调取、事实认定等方面疑难复杂。案件所涉及的地方大型企业、重点项目与地方政府的政绩直接挂钩，处理过程中地方政府的消极对待和地方保护主义更加剧了案件处理的难度。

在面对案情疑难复杂的环境公益诉讼案件时，如何提升取证能力，减小认定事实的难度，促进案件的高效处理裁判，在实践探索过程中困扰着各地区的检察院。

三、检察机关提起环境公益诉讼的制度构建

（一）检察机关角色冲突问题的解决

西方很多国家都明确了检察机关提起环境公益诉讼的主体资格，有学者认为，外国的检察机关不是法律监督者，因而不存在类似于我国检察机关在环境公益诉讼中的角色冲突问题。在三权分立的国家，法官和法院绝对独立，只有分权与制约的关系，不受任何机关监督。在我国刑事诉讼中，检察机关一方面是国家公诉人，另一方面又是法律监督者，这表明检察机关处理好双重角色定位具有现实基础，检察机关可以在提起诉讼的同时，履行其法律监督职能。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的受案范围与管辖

1.设定检察机关提起环境公益诉讼的受案范围

首先应当把握公益性，即环境公益诉讼的受案范围应当以维护环境公益为限，既要遵循有限干预原则，又要遵循最后与最佳救济原则。

鉴于检察机关的法定职责，有必要区分检察机关提起环境公益诉讼的强行诉讼范围和任意诉讼范围，不能任由“捡软柿子捏”的现象持续发展，“大骨头”案件却难以推动，此类案件检察机关必须积极主动地干预。任意诉讼范围则是指检察机关可以自主决定是否起诉的案件，此类案件检察机关对于是否起诉有裁量权。在任意诉讼范围中，应当保证对于检察机关怠于履行职责的行为，上级检察机关可以接受复核并予以纠正。

2.明确管辖法院

根据最新《民事诉讼法》有关司法解释的规定：市人民检察院提起的第一审环境民事公益诉讼案件，管辖法院为侵权行为地或被告住所地中级人民法院；基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，管辖法院为被诉行政机关所在地基层人民法院。在地域管轄的问题上，由于环境公益侵害问题常常具有不可分割的特点，可以考虑上级法院指定管辖或跨区域管辖。跨区域管辖指针对环境公益诉讼的特点，划分生态保护板块，具体板块发生的案件由指定法院管辖。

（三）严格前置程序

在司法资源有限的社会条件下，必须对非理性的滥诉行为加以抑制，检查机关在环境公益诉讼中履行司法职责的同时，也要充分体现谦抑性原则。诉前程序的实质是将提起公益诉讼作为法律监督的最后手段，一是优先督促起诉程序，二是优先督促履行行政行为程序。检察机关的提起环境公益诉讼，须符合诉前程序的规定，这是对其诉权的限制，限制的意义在于有效节约司法资源，将法治运行的成本最小化，构建理想的法治秩序。

（四）促进环境检察机构专门化

环境公益诉讼案件相比于其他类型的公益诉讼案件，具有很强的专业性，促进环境检查机构专门化，发挥人才专业优势，有利于提升取证效果，提高调查职权行使的成效。同时，还有助于试点地区环境公益诉讼经验的总结和反思，以期更好地建构我国检察机关提起环境公益诉讼制度。法院系统设立环境资源审判庭可为检察机构的专门化提供借鉴。