以农村土地确权促进集体产权制度改革

余华敏

农村土地确权和农村集体产权制度改革都是中央的重要农村政策，农村土地确权要求在2018年全面完成，农村集体产权制度改革求在2021年底前基本完成。集体所有的土地是农村集体产权制度改革工作必涉及的重要的资源性资产，农村土地确权是农村集体产权制度改革的前提性、基础性工作，所以做好农村土地确权工作对于农村集体产权制度改革工作，具有十分重要的意义。

1 农村土地确权促进集体产权制度改革

1.1 通过农村土地确权明确土地所有权

《宪法》明确规定，农村土地是农民集体所有，但是，在实际生活中不难发现，大部分农村土地的法人地位依然没有得以落实，这一问题导致农村土地确权工作的难度被进一步增强，其民事权利难以得到有效保障，对农村经济发展造成了严重的困扰。因此，必须加强农村土地确权工作，充分体现和保证集体所有权。

1.2 通过农村土地确权保护土地所有权

农村土地集体所有权主要包含以下几项：其一，发包权；其二，调整权，在承包过程一旦出现重大自然灾害时，村集体有权利对承包合同及形式进行调整；其三，收回权，当承包土地方存在农转非现象时，村集体有权利将发包的土地予以收回，同时，连续超过2年弃耕的土地，村集体有权利收回；其四，管理权，如承包方存在流转土地经营权现象，村集体可以在法律政策基础上加以管理，承包方在流转前需告知并获得发包方同意，如存在转包、出租等事项，需向发包方报备；其五，保护权，如承包方存在损害土地及其他农业资源现象时，发包方有责任保护土地及资源，并可酌情要求承包方予以赔偿；其六，收益权，如土地存在转让、征收等现象，其收益权归集体所有。通过土地确权对农村土地所有权、使用权的确认，保障农民经济利益不受到侵害，使农村集体经济更为繁荣发展。

1.3 通过农村土地确权保护农民合法权益

农村集体经济组织中，农户作为集体中的成员，土地集体产权由农户共同持有，农户按照所持比例共同分配资产。进行农村土地确权是保障农户利益的重要方式，不仅对集体权利有所保护，对农户相关权利同样进行保护。农村土地确权与全体农民息息相关，因此，在进行土地確权时，不仅需要针对土地情况进行综合性分析和研究，同时还应在此基础之上明确农村集体各项资产的权属情况，并将资产确权核实基础之上进行折股量化处理，从而确保集体资产始终在农民手中。通过农村土地确权，不仅能够保障集体经济的权属，还能维护农民的合法权益，尤其针对当前常见的农村土地所属权限混乱的问题，采用农村土地确权能进一步保证农村集体产权制度改革的效果。另外，就当前农村土地承包经营情况加以研究，不难发现部分农村承包经营状况存在明显问题，频繁变动承包经营权属，造成农民土地承包经营不稳定，在一定程度上影响了农村经济发展，极大削弱了农村集体土地分配权利。

2 农村集体产权制度改革的优化措施

2.1 加快集体产权制度立法进程

农村集体产权立法应以三级管理模式（即组-村-乡模式）为基础，通过层层管理方式明确农村集体产权的组织内涵，并根据农村实际情况落实集体资产所有权法人地位，从而为未来农村集体资产管理提供法律支持。同时，在进行农村土地确权时，还应将土地所有权落实到相应的农村集体经济组织，并将其法律地位与权利予以明确，避免在未来土地经营权流转过程中出现权利不明问题。农村土地确权必须经由集体成员会议进行讨论，通过集体商定的模式进行商讨决定，并鼓励农村进行村集体进行股份制改革，积极采用农民合作社及合作生产小组等形式扩大生产规模，以期提升农村集体产权制度改革效果。

2.2 完善集体土地所有权处置

集体土地所有权作为农户公共利益之一，其所有权处置除了征收形式之外，其他人没有任何权利剥夺农村集体土地所有权，这是我国生产资料公有制的首要保障和条件，因此，应通过土地确权行为来进一步深化这一主旨。在征收农村集体土地时，必须对所征收土地的农民进行经济上的补偿，而归属集体所有的土地补偿费，任何经济组织及集体组织均不得对其进行随意分配，必须由全体农民共同协商分配方式，坚持公开、公平、公正的原则，这是对保障农民土地所有权处置权利的充分保障。

2.3 详细划分集体土地用益物权

农村集体土地益用物权分为农用地、建设用地及宅基地使用权，上述不同类型用途土地所得均为农村集体组织所有，而其使用权需要明确至农民，农民土地承包经营需通过组织内部进行发包、承包及管理，并不作为农村集体经济组织的不动产登记之内；当前部分农村集体建设用地使用权属较为混乱，在一定程度上加大了农村集体经济组织建设用地管理的难度，因此，在进行农村土地确权时，必须明确划分农村建设用地使用权属，从而保护农民建设用地使用权利。同时，农村集体建设用地使用权也必须坚持在合理规划的基础之上进行依法取得，法律中农村建设用地与国有建设用地的保护及权利具有一致性，因此，可参考国有建设用地使用权流转方式；在农村宅基地使用权方面，对于现在一户多宅现象加以全面整改，以一户一宅为原则。

农村土地确权是农村经济发展的首要保障，对于促进农村集体产权制度的全面改革具有重要意义。因此，应从行政执行、立法、政策等多个层面加快做好农村土地确权，使农村土地资源产权归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格，从而保障农村集体产权改革顺利进行，激发农村资源发展活力，壮大集体经济实力。