统筹与规范：美国高等教育社会筹资外部运作机制研究

商丽浩，孙贵平

（浙江大学教育学院，浙江杭州310028）

随着市场化的推进、社会财富的积聚，中国高等教育机构的社会筹资开始起步。然而，当前中国高校社会筹资虽时有斩获，但其相对规模极小，2014年中国高校获得的社会捐赠收入占总收入的0.53%[1]。相较而言，美国高等教育社会筹资历史悠久，从殖民地时期哈佛学院的筹建到20世纪上半叶研究型大学的崛起，社会资本起到了举足轻重的作用。而今社会筹资是美国高等教育继政府拨款、学生学费之后的第三大经费来源。据美国“全国教育数据中心”（National Center for Education Statistics,NCES）统计，2014-2015年，美国高等教育机构共接收403亿美元的社会捐赠，占其总收入的7.5%。[2]

国内学者关注到美国高等教育社会筹资。林成华、洪成文关于美国一流大学大宗筹款运动的研究[3]、张继华关于美国高等教育经费筹措经验的研究[4]、谢波关于美国公立大学筹款的研究[5]等，着重探讨美国高等教育如何引进社会资源。向燕关于美国大学筹款公共关系的研究[6]、王晨关于1969年税法改革的研究[7]等，侧重探讨高等教育机构筹资的外部影响因素。然而，这些研究对于高等教育机构社会筹资的外部运作机制考察得尚不充分。本文从高等教育的筹资主体、筹资对象、筹资行业组织的统筹、捐赠法规的规范四个维度分析美国高等教育社会筹资的外部运作机制，以期为中国高等教育社会筹资的发展提供借鉴。

一、筹资主体：高等教育机构的内外协调筹资

为筹借社会资源支持高等教育发展，校外专业筹款公司与校内“发展部门”双筹资主体逐渐形成并发展。在发展初期，美国高等教育社会筹资依赖于外部组织或个人；发展至19世纪末、20世纪初，校外专业筹款公司与校内“发展部门”内外衔接。校外筹款公司以专业化面貌出现，主要负责大型筹款运动，调动社会资源支持高等教育发展。据统计，72%的美国高等教育机构曾经或正在与外部筹款公司合作进行筹资[8]，如大学年度筹款等。与之相对应，大学通过成立诸如发展规划办公室、公共关系委员会等“发展部门”来统筹校内各部门，以校长为主导，密切协调校外专业筹款公司进行筹资。

（一)大学内外双筹资主体的形成

基于宗教情怀的社会资源支持随着高等教育内涵的转变而日趋理性化，大学内外相衔接的双筹资主体的形成有利于高等教育汲取社会资源。殖民地时期哈佛学院的筹建过程中，三名传教士于1641年返回欧洲进行筹款，并著成名为《新英格兰的初步果实》（New England's First Fruits）的筹款小册子，方便向社会募捐。[9]零散的、无组织秩序的捐赠行为使得依靠社会资源支持的高等教育发展具有极大不确定性。19世纪后半期，美国完成了以电力技术革命为标志的近代工业化，综合国力蒸蒸日上，资本财富积累数倍于往昔，这为大规模资助高等教育奠定了物质基础。在德国研究型大学办学理念的影响下，公众看到新型高等教育的魅力，资助高等教育成为热潮，约翰·普莱斯·琼斯（John Price Jones Corporation）等专业筹款公司应运而生。

约翰·普莱斯·琼斯公司成立于1919年，其创始人为布雷克里（George A.Brakeley Sr.）。彼时正值第一次世界大战结束，高等教育筹款需求迫切。该公司继承美国高等教育界筹款前辈沃德（Charles Summer Ward）的筹款方法，运用高强度、高密度的公共媒体宣传策略组织筹款，称之为“旋风筹款运动”（Whirlwind Campaign）。[9]至1971年，该公司发展为全美最大的筹款公司。[10]

与此同时，大学负责对接的校内筹款部门开始成立，与校外筹款公司互动协调。以芝加哥大学为例，该校原为美国浸信会下属学校，后因财政危机倒闭，以洛克菲勒等为主要代表的社会资源支持其于1891年重新开门办学。1924年，芝加哥大学做出了该校历史上关于筹款的重大决定——邀请校外专业筹款公司协助乃至主导募捐，约翰·普莱斯·琼斯公司成为该校的合作伙伴。1924年至1925年，该公司协助芝加哥大学发起了该校历史上第一次声势浩大的筹资运动。[11]负责与校外筹款公司接洽的校内部门——“公共关系委员会”（Committee on Public Relations）得以成立。该委员会成立的初衷为对接校外筹款公司的筹款运动，后期发展为集运营公关、研究社会筹资等多重功能为一体的部门。

以约翰·普莱斯·琼斯公司为代表的美国专业筹款公司，其主营业务之一是为美国高等教育机构进行筹款，专业化筹款成为高等教育机构募集社会资本的有力手段。大学中以筹款和运营公共关系为主要职能的“发展部门”逐步发展，与校外专业筹款公司形成内外协调的双筹资主体。校内“发展部门”侧重细水长流式的筹款，校外专业筹款公司在大型筹款运动中积极介入，双方密切配合，最大限度地调动社会资源支持高等教育。

（二）校外筹款公司的专业化运作

校外专业筹款公司与校内部门的立足点不同，擅长调动多方社会资源，通过专业化、精细化的运作，筹款金额引人侧目。芝加哥大学等一大批顶尖名校，早在20世纪初就引入内外协调的筹款机制，能够覆盖最广泛的社会资源，最大限度地发动筹款。

校外专业筹款公司具有校内“发展部门”无法比拟的专业性，全方位筹资运作是其显著特征。全方位筹资运作体现于筹款人员管理、筹款计划拟定与筹款行动评估，[12]形成全过程的筹款工作流程。筹款人员管理方面，公司拥有大量的专业筹款职员，通过定期与学校对接，了解筹款需求、组织优势、筹款目标等；与此同时，开展筹款人员培训工作，包括学校基本情况介绍、筹款宣传材料的说明、筹款志愿者自信心建立等内容。

筹款计划的拟定包括筹款目标、对象、预算、时间安排等一系列筹款影响因子，以指导学校完成筹款运动。经过长期实践，约翰·普莱斯·琼斯公司总结出六项影响筹款运动成败的因素：高等教育机构筹款目标的合理性、支撑筹款运动的学校优势、高等教育机构的形象包装、校内筹款人员的领导力培养、目标捐助者的潜力评估、筹款项目的吸引力。[13]筹款计划的制定与以上六项影响因素密切关联，最大限度地确保筹款运动的顺利进行。

筹款行动评估分为筹款前评估、筹款运作期评估和筹款后评估三个阶段。筹款前评估旨在进一步确认计划的可行性与准确性，谓之“磨刀不误砍柴工”。筹款运作期评估基于筹款运动中人员疲乏和突发状况等因素，组织经验丰富的筹款顾问，迅速“诊断”出问题根源，从而鼓舞士气，确保筹款运动有序进行。筹款后评估不仅评估本次筹款运动的成效，而且侧重于筹款成败的经验总结，为下一次筹款运动夯实基础。

二、高等教育的多元化筹资对象

众所周知，美国高等教育初期发展阶段以私立高校为主，以社会资源支持为主要经费来源。自1862年《莫里尔法案》颁布后，公立高校逐渐成立，形成多元化的高等教育格局。由表1可见，2016年度，包含校友捐赠在内的个人捐赠、公司慈善和基金会捐赠在美国高等教育社会捐赠总金额中占比达89.02%，三者属于美国高等教育主要筹资对象。

表1 2016年美国高等教育社会筹资来源

（一）个人捐赠

美国高等教育的个人捐赠主要包括校友捐赠和非校友捐赠。1890年耶鲁大学校友会成立，1905年哈佛大学获得校友会250万美元的捐赠[8]，开发出高等教育社会筹资的新对象。学校通过校友会以及与富裕校友单独沟通的方式实现筹资。相较于校友捐赠，非校友的个人捐赠历史更加悠久。可以说，美国大学的建立与早期发展仰赖于宗教名义下的个人捐赠[8]。在19世纪末20世纪初美国高等教育的大发展过程中，该国主流精英群体在大学筹款运动中发挥了重要作用。个人捐赠的出发点各有不同，包括感恩母校的培养、资助某一学科的建立与发展、宗教情结、个人兴趣爱好等，例如诸多美国大学在私人的支持下设立的不同专业讲座席位以及以捐赠人姓名命名的建筑物等[14]。总而言之，无论是校友捐赠还是非校友的个人捐赠，都是美国高等教育机构社会筹款运动不可或缺的重要社会资源之一。

（二）公司慈善

产业公司作为筹资对象，是高等教育走出象牙塔的实施路径之一。美国资本主义产业的勃兴造就了一大批著名企业，企业的社会责任注定了它们在赢得利润的同时，需要以一定的方式回馈社会，而高等教育机构成为其最佳选择之一。无论是出于公司自身发展需求而进行的产业升级合作，还是基于提升公众形象的考虑，抑或是为企业的未来储备人才，公司慈善在社会资源整体支持高等教育发展中发挥的作用不可小觑。“公司慈善通过资助高等教育，展现其积极承担社会责任的良好形象，有利于改善社区关系、提升公司信誉。”[9]社会经济的发展和产业的振兴仰赖于大学的科学研究和人才培育。公司慈善一方面通过设置奖教金、奖学金等形式投资于未来人才储备，另一方面通过产学研提升自身的行业竞争力。例如，1902年麻省理工学院电子工程系与美国电话电报公司的合作[15]、宾夕法尼亚州立大学自20世纪80年代开始的产业赞助研究[16]等。

（三）基金会捐赠

美国慈善基金会拥有悠久的历史，一直是高等教育社会筹资的重点对象之一。截至2014年，美国共有86912家基金会，年度捐赠额超过520亿美元，其中教育类捐赠达116亿美元，占基金会捐赠总额的22.31%。[17]“美国早期移民远在建国以前，在温饱尚未解决之时就把办学校放在第一位……大基金会重视扶助教育，相信优胜劣汰，又相信人可以通过教育提高素质、变劣为优；相信机会平等、自由竞争，同时认为最重要的平等是教育机会平等。”[18]在对高等教育的捐赠方面，20世纪早期的皮博迪教育基金会、卡内基基金会和洛克菲勒基金会堪称典范。洛克菲勒基金会自成立之日起，便对高等教育产生了浓厚兴趣，先后资助一大批美国高校发展社会科学和自然科学；[19]卡内基基金会以解决大学教师退休金问题为突破口，设定资助标准，后期发展为美国高等教育权威分类标准[20]。

管理方面，慈善基金会以董事会为核心，内部运作机制犹如大型企业，各司其职。资助理念方面，“从根本上解决社会问题”决定了慈善基金会对高等教育资助的倾向性。例如，洛克菲勒基金会秉持“在全世界造福人类”的理念，通过资助医学教育、社会科学研究、生物化学研究等，期望解决人类社会的问题。资助运作方面，早在1923年就成立了“社会科学评议会”（Social Research Council）等机构，引入“同行评议”制度，有目的地对高等教育进行资助。[16]

从殖民地时期的宗教机构慈善筹资发展到现代社会的专业化筹资，美国高等教育的筹资对象不断扩展，基本涵盖整个美国社会。无论是个人捐赠、公司慈善还是基金会捐赠，其资助高等教育的出发点与侧重点可能有所不同，但发展高等教育、造福社会这一初衷从未改变。

三、筹资统筹：行业协会与高等教育筹资的职业道德规范

美国高等教育社会筹资始于自发性的宗教慈善行为。然而，校外筹款公司介入后，市场化明显，行业内鱼龙混杂，伦理道德底线一再被挑战。于是，自律性行业组织——“职业筹款人协会”（Association of Fundraising Professionals,AFP）应运而生。协会由本杰明·斯克拉（Benjamin Sklar）、威廉·希姆斯（William R.Simms)、哈利罗森（Harry Rosen)和阿贝尔·汉森（Abel Hanson)共同发起，于1960年6月21日在纽约州正式注册成立[9]，初期命名为“全国筹款人协会”（National Society of Fund Raisers,NSFR）,后更名为“职业筹款人协会”。该协会是目前全美最大的职业筹款人组织，主要服务对象是包括高等教育机构在内的全美非营利性组织，其中高等教育筹款占其业务量的18%[21]。协会拥有两万多名会员，包括来自高等教育机构内部的筹款职员、专业筹款公司职员和独立筹款人等[22]。

职业筹款人协会最初的成立目的在于行业自我规范，后来发展成为集信息咨询、筹款人职业发展、筹款道德自律等功能于一体的筹款行业组织。职业筹款人协会向捐赠中间人（下属会员）、受助方（高等教育机构）、捐助方（资助者）提供全方位的捐赠指导服务，协会通过对下属会员的专业指导，实现筹款市场的规范化。[23]

（一）捐赠者权利保障

协会为捐赠人特别制作了《捐赠指导手册》，包含“给予的人生理念、捐赠的计划性、捐赠者权利、受资助机构信息咨询、捐赠决策”等内容[24]，坚决反对美国高等教育机构曾经出现的欺瞒行为，而是采用理性化、制度化、法律化的捐赠模式。

职业筹款人协会仰赖于美国社会盛行的捐赠文化，立足于规范捐赠市场，明确捐赠人权利，践行合理合法的捐赠。表2的“捐赠者权利条款”详细规定了通过该组织及其会员进行捐赠的捐赠人所享有的若干权利，实现了捐赠透明化。市场规则的制定与遵守，有助于规范包括高等教育机构在内的受资助机构的行为，保障捐赠者权益，促进社会筹资的长远发展。

表2 捐赠者权利条款

（二）筹款行业道德自律

“一直以来都有许多骗子无时无刻不在想利用美国人慷慨好施的特点……要想使筹款事业获得成功，筹款人就必须认识到，慈善机构必须维持良好的声誉。”[9]职业筹款人协会作为全美最大的专业筹款人组织，必须担负起规范行业人员职业道德之重任。该协会对于“慈善”（Philanthropy）的定义如下：“慈善乃人类大爱，通过个人善行或金钱支持实现全人类之幸福生活。”[25]

职业筹款人协会制定了“筹款人职业道德标准规范”（表3），目的在于统筹筹款行业健康发展、鼓励社会诚信捐赠。这份行业自律性文件从信息透明、捐赠双方权利与义务、保密条款、筹款人收入等几个方面对筹款人职业道德标准规范进行了详尽规定。协会内部拥有完善的调查流程。若协会收到有关违反职业道德标准的投诉，将通过“调查、听取双方事件说明、做出处罚、接受申诉、维持或修正原先处罚”[26]等流程，将筹款人职业道德标准的贯彻执行作为工作重点之一。

表3 筹款人职业道德标准规范

社会资源多大程度上支持高等教育，职业筹款人的筹款伦理道德遵守成为主要影响因素之一。于表面而言，职业筹款人协会的筹款道德标准，管控的是全美会员的职业操守，从外部确保高等教育筹款的规范性；于深层次而言，捐赠人个人偏好、社会发展需求、国家大政方针、世事变革均影响高等教育机构的发展方向和优先研究领域，规范的筹款道德标准有利于高等教育均衡发展，补充、缓冲高等教育机构所受到的社会思潮冲击，遵循高等教育发展内在规律。

四、筹资管控：捐赠法规促进高等教育筹资

美国慈善法案名目繁多，体系机构健全，法规引导与筹款市场繁荣紧密相关。2010年，美国已有40个州制定《慈善募捐法》（Charitable Solicitation Acts），适用于在其管辖区域内从事筹款的慈善或其他的非营利组织。[27]美国慈善立法具有较长历史，1940年出台《投资顾问伦理准则》（Proposed Rule:Investment Adviser Codes of Ethics），1964年出台《非营利法人示范法》（The Model Nonprofit Corporation Act），1969 年出台《1969年税制改革法》（The Tax Reform Act of 1969），1972年出台《机构基金统一管理法》（The Uniform Management of Institutional Funds Act），2006年出台《机构基金统一谨慎管理法》（The Uniform Prudent Management of Institutional Funds Act）等，立法呈现精细化趋势且逐步推进，从全国层面规范慈善行为。其中，与高等教育筹款关系密切的法案是《投资顾问伦理准则》和《1969年税制改革法》。这些法案不仅明确了慈善捐赠的免税比例，而且起到了引导社会积极捐赠的作用。

（一）法规实现高等教育筹资的规范化

《投资顾问伦理准则》作为适用于包括高等教育筹款在内的经济类法案，侧重伦理问题的探讨，以法律制度的形式规范高等教育筹款。该法案几经修改，最新修订版于2004年8月正式实施。[28]具体到高等教育筹款领域，法案的规范性要求主要体现在以下方面：筹资计划与实施符合联邦和各州的法律规定；捐赠人信息保密条款；筹款人“职业准入制度”；征得筹资双方同意后的筹款实施方案；信息、财务公开制度（符合保密条款的内容除外）；随时接受政府监督人员的调查与监督。

随着《投资顾问伦理准则》的实施，筹款人员的专业化得到规范，捐赠市场的监管得到加强。职业筹款人方面，建立了职业准入制度和职业发展规划，进一步规范、引导职业筹款人向专业化方向发展；捐赠市场方面，美国联邦政府从法律层面加强了对捐赠行为的监管，尤其是财务公开制度、政府部门的调查与监督等规定旨在杜绝假借慈善之名的捐赠逃税行为，规范性明显。

（二）法规引导社会捐赠高等教育

“《1969年税制改革法》是美国捐赠历史上一个重要的分水岭”[7]，在一定程度上促进了社会对高等教育的捐赠。1961年，美国国会议员帕特曼（Wright Patman）发起对非营利组织的调查工作，指出“一些基金会存在违反财政规则、操纵股市、以迂回的手段逃税等行为”[18]。“帕特曼调查”（Patman Investigation）直接推动了《1969年税制改革法》的出台，法律加强了对慈善基金会的审查，明确规定了社会捐赠的减税额度。

《1969年税制改革法》的主体内容在于对慈善捐赠进行规范，从慈善基金会和个人捐赠两个方面引导社会财富再分配。众所周知，慈善基金会在美国高等教育领域具有举足轻重的影响力。例如，以洛克菲勒基金会为首的诸多基金会自20世纪20年代开始大规模资助美国高等教育，直接促使芝加哥大学、普林斯顿大学等一大批研究型大学的崛起。[16]该法案规定：基金会应当取得美国政府许可，缴纳比例为4%的消费税和6%的所得税；作为基金会，对慈善事业的捐赠比例应大于或等于年度总收入的5%。[29]这一规定很大程度上激励了大型基金会的捐赠行为，其中很大一部分流向高等教育领域。法案规定慈善基金会的最低捐赠比例，旨在防止富人逃税，引导社会财富流向公共领域。就个人慈善捐赠而言，向慈善基金会捐赠，可获得最高20%的免税比例；向除慈善基金会之外的公共非营利组织捐赠，可获得最高30%的免税比例；两者叠加，最高减税比例为50%。因此，法案对于普通民众的慈善捐赠行为是一种极大的激励。更为重要的是，美国税收条款中规定，公司捐赠教育等非营利机构可获得10%的免税额度，若超过这一额度，可顺延至5年内免除。[30]灵活的慈善免税政策对公司开展慈善捐赠具有激励作用。

美国联邦各项慈善捐赠法律的规定不仅涉及受捐赠机构，而且涵盖慈善基金会、公司和个人，有助于合理引导社会资源支持包括高等教育机构在内的非营利性组织。政府以强制法律的形式鼓励社会资源流向高等教育等机构，顶尖富裕人群和普通中产阶层均可从税制改革法案中获益，涵盖面极广，有效激励了慈善捐赠。

五、美国高等教育社会筹资外部运作机制的启示

中国高等教育社会筹资尚处于起步阶段，属于教育经费来源的有机组成部分，社会资源支持高等教育的基因不明显。美国完善的社会筹资外部运作机制或可为之提供借鉴。

其一，培育校内外相结合的社会筹资主体。中国高等教育社会筹资形成了以校内基金会为主体的运作之势，校外公关公司鲜有涉及，社会筹资运动往往以校庆等形式举行。中国大学的经费预算绝大部分取之于政府，教育发展生态圈中单一的资源注入不利于高等教育进一步发展。创新社会筹资形式，以“教育基金会”为校内依托机构，以“校友会”为校外依托机构，或可走出中国高等教育社会筹资的创新之路。中国大学特殊的生态环境，决定了其社会筹资形式必将有异于美国大学，内外协调的中国大学社会筹资机制或可借助教育基金会和校友会来实现。

其二，制定高等教育筹资职业道德规范。《关于印发〈统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）〉的通知》明确规定，“建设高校要积极争取社会各方资源，形成多元支持的长效机制”[31]，社会筹资工作势必成为高校评价指标之一。近年来各项“大学捐赠排行榜”催生了高校之间的攀比心态，少则千万多则上亿元的高校捐赠引人侧目，而中国企业家对外国高校的捐赠同样引发争论。国内高校社会筹资伦理道德规范的制定与遵守势在必行。

中国应制定慈善机构从业人员职业标准和筹款伦理道德规范，建立“职业准入制度”。包括大学下属“教育基金会”在内的非营利组织的从业人员，需要具备一定的任职资格和职业发展规划。社会筹资职业道德规范的制定应从捐赠人、受资助机构、校友会等各方权利和义务入手，规范捐赠流程和善款使用。专业化、规范化、道德化的高等教育社会筹资，方能提振捐赠人信心，使中国高等教育社会筹资迈入正轨。

其三，提升免税比例，引导社会捐赠高等教育。法规引导社会慈善已现雏形。2006年颁布的《基金会管理条例》第26条规定“基金会及捐赠人、受益人可以依照法律、行政法规的规定享受税收优惠”，总体上确认了慈善捐赠的减税原则。其后，《企业所得税法》《企业所得税法实施条例》《慈善法》《个人所得税法》等法律法规明确了社会资源捐赠的减税条款。中国的地方教育部门乃至大学内部也开始出台政策，对相应的慈善捐赠配比经费支持。[32]

然而，中国慈善捐赠的相关法规是向受捐赠方提供配套的财政支持，而不是鼓励捐赠方，引导和鼓励的对象存在偏差，本末倒置倾向明显。中国法律规定的个人捐赠免税比例比美国低，仅为30%，企业捐赠免税比例为12%[33]，但申报免税程序复杂，政策灵活性较差。中国应进一步从制度上鼓励全体社会成员参与慈善捐赠，适当提升免税比例，灵活实施免税政策，简化免税申报程序，促使社会资源流向高等教育等准公共产品领域。

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