大学党委书记和校长在履职实践中的职能重叠现象分析——以115所“211工程”大学网站资料为研究对象

钟伟军,杨则扬

（1.浙江财经大学公共管理学院，浙江杭州310018；2.浙江工业大学政治与公共管理学院，浙江杭州310032）

一、现状和问题的提出

每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持。[1]在呼吁加快一流大学和一流学科建设的今天，实现我国高等教育的内涵式发展和质量水平的提升也需要具有杰出管理能力的领导者来组织和主持学校工作。大学能否健康持续发展很大程度上取决于其领导者是否具有前瞻性眼光、战略性思维和清晰的头脑。从中国大学内部领导体制来看，我国实行具有中国特色的党委领导下的校长负责制。党委是高校的领导核心，校长负责是大学治理效率的体现。党委书记和校长无疑在大学内部治理中扮演着关键角色，两者之间的关系是大学治理过程中最为重要的关系之一。在党委统一领导的前提下，书记和校长能否各司其职、各尽其责、紧密合作，直接关系到大学组织内部是否能够形成合力，也关系到大学组织的运行效率。对党委书记和校长的职责进行合理分工，有助于避免书记和校长之间相互扯皮、逃避责任和大包大揽等问题，使得党委领导更加有力、校长负责更加有效，最大限度地发挥党委领导下的校长负责制的效能，充分发挥社会主义特色现代大学制度的优势。

对于党委书记和校长的职责关系，早在1989年中共中央发出的《关于加强党的建设的通知》中就强调，党委是学校的政治核心，全面领导思想工作，管理干部，同时支持行政领导独立负责地工作，避免包揽行政事务。1996年中共中央颁发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，对党委与校长之间的权责进行了进一步明确，并规定所有的高校一律实行党委领导下的校长负责制。上述文件尽管从原则上明确了党委与校长二者在高校领导体制中的地位，但是显然还不够完善。党委书记和校长二者在权力、责任和角色等方面的边界依然较为模糊，甚至产生党委书记和校长权责的越位、缺位、错位现象。为了更好地坚持和完善党委领导下的校长负责制，明确和规范党委书记和校长之间的权责，2014年中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》对党委书记和校长的权责进行了较为明确的规定。党委书记主持党委全面工作，负责组织党委重要活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作。校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使《高等教育法》等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。《意见》对校长的具体职能进行了进一步明确划分，对校长需要承担的十项职能进行了详细的列举，并对党委与行政的议事决策机制、书记与校长的协调运行机制进行了规定。

随着经济社会结构的转型和各项改革的不断深入，中国的大学面临着越来越复杂的内外部环境，大学治理的难度不断提升。在这样一种新的格局中，党委书记和校长在大学质量和水平不断提升的压力下，二者的职能在履职实践中到底呈现出怎样的关系和状态？我们试图通过相关的实证资料对此进行深入研究。

二、文献综述

在现代治理理论看来，不同角色和主体之间有条不紊的分工和职责明确是组织协调有效的重要条件，大学是一个特殊的学术组织，大学内部治理的关键是内部权力之间的分工与协调。[2]所谓职能重叠，通俗地讲，就是不同的权力部门或不同的角色在职能方面存在着较为明显的重复和叠加，在职能上呈现出简单重复的现象。从理论上说，由于权责边界的规范和约束，组织内部不同的部门或角色必然会在所承担的职能上呈现出较为清晰的差异化特征，而职能重叠可能会对现代组织的效率和协调产生负面效应。对中国大学来说，党委书记与校长之间的关系一直以来都是学界关注的一个热点问题，规范和明确党委书记和校长的职责分工成为学界的共识。只有规范党政关系，才能形成党委书记和校长之间的合力协同。因此，应该界定党委和行政工作共同涉及的部分和各自承担的责任[3]，依照党性、规律，科学合理地定位和履行好各自的工作职责[4]。在一些学者看来，实行党委领导下的校长负责制意味着在高校有两套班子，即一个以党委书记为核心的领导集体，一个以校长为首的行政领导班子[5]。学者们对书记和校长职责分工的研究主要基于对二者角色差异的分析。党委书记是“班长”，是领导班子的核心；校长是学校的“法人代表”，是行政的最高负责人。[6]党委书记应该主要负责抓党建、抓人才队伍建设、抓保障，而校长应该负责抓落实、抓教学、抓管理和改革。[7]校长管“两头”，书记管“中间”；校长管“点火”，书记管“加油”；校长管“吃饭”，书记管“穿衣”。[4]

一些学者也开始对大学校长和党委书记之间存在的职能重叠现象进行初步分析。罗云、孙志强（2013）通过对34所“985工程”大学党委书记的新闻挖掘，对党委书记的具体行为进行了统计分析。研究发现，党委书记参与学术活动较少，“走出去”的活动较为有限，政治和行政管理工作较多，不少党委书记参与了不少具体的行政工作，有的书记参与的行政管理活动甚至占其活动总量的50%以上[8]。毛建青(2017)对“211工程”大学的校长、党委书记、中层干部和普通教授等开展了问卷调查，发现大学校长和党委书记在核心角色和工作职责方面存在着较为明显的同化现象[9]。然而，由于研究对象较为特殊，相关数据资料的获取比较难，大部分研究依然主要停留在理论层面的探讨，很少有研究对大学党委书记和校长的履职状况进行较为深入的分析，对于党委书记和校长在大学治理实践中存在的职能重叠现象的研究依然是零星的、碎片化的。本研究通过对国内115所“211工程”大学的网站新闻资料进行挖掘，分析党委书记和校长在日常履职过程中的职能重叠情况。尽管网络新闻资料很难全面反映二者真实的履职状况，但为我们了解这一问题提供了一个很好的渠道。同时，为了弥补网络资料的缺憾，我们在研究过程中还结合了问卷和访谈，试图较为全面、客观地呈现这一问题。

三、数据来源和实证分析

（一）数据来源

本研究选择115所“211工程”大学的校长和书记的网络新闻资料作为样本来验证假设。为了保证数据来源的可靠性和准确度，我们统一进入“211工程”院校的官方网站进行数据获取。与校长和书记职能履行情况相关联的信息，我们通过各个学校网站的新闻版块进行搜索和挖掘（通常以“校园新闻”“某大要闻”“某大媒体”等命名），在此基础上筛选书记、校长在2016年6月30日至2017年6月30日这一年间的职能行为信息。利用新闻版块自带的搜索功能，输入该时段内在任的书记、校长的姓名进行查找，并将该时段内公开的书记、校长的所有职能活动记录分类汇总到十类职责框架中。书记、校长的年龄、最高学历、专业背景等基本信息，主要参照学校官方网站中的“现任领导”一栏。如果该栏目缺乏全面的情况介绍，则借助“百度百科”词条进行相关信息的辅助查询。受到信息获取有效性的约束，我们最终整理出173位书记、校长的职能行为信息和基本情况资料作为研究样本，其中书记86位、校长87位。

（二）变量及操作化描述

如何衡量校长和党委书记在职能上的重叠是一个比较复杂的问题。在党委领导下的校长负责制中，校长本身就兼任党委副书记，是党委中的一员，与书记一起参与学校重大问题决策。对于“三重一大”等事项，应严格按照规定召开党政联席会议集体讨论决定，党委书记和校长“共同负责”。校长和书记之间应该相互配合、团结合作、协调一致地推动学校各项事业的发展。也就是说，二者在制度逻辑上就存在着职能“重叠”的内在规定性。然而，我们这里所讲的“职能重叠”指的是在具体的行政事务领域校长和党委书记在职能上的重合。依照《意见》的精神，党委“支持校长依法独立负责地行使职权”，党委书记主持党委全面工作，支持校长开展工作。校长作为大学的法人代表，在党委领导下主持学校行政工作，全面负责教学、科研、行政管理工作。因此，我们可以理解为校长的职能主要是教学科研的具体行政事务，党委书记更多是从宏观的角度发挥领导和协调功能。《意见》中强调“校长主持学校行政工作”，其中的十项职能均为具体的行政事务。基于此，我们选择《意见》中规定的校长承担的九项行政事务①作为分析依据，包括学校制度与发展规划、机构设置与干部任免、人才发展与教师队伍、基本建设与财务管理、教学科研与人才培养、思想教育与学生管理、安全稳定与后勤保障、对外交流与合作、联系基层组织与教代会，分析党委书记到底在多大程度上介入了校长的具体行政事务过程，以此作为二者职能重叠的依据。我们对新闻内容进行了人工识别。将属于具体工作部署和实施的内容记为1，否则记为0；介入记为1，不介入记为0。为了保证人工识别的准确性，三位研究者对新闻内容的属性进行独立识别和赋值，在保证较高一致性的前提下进入分析。需要说明的是，由于校长本身基本都兼任党委副书记，其以党委副书记身份出现的内容不是我们研究的范围。

本研究的自变量包括领导职务、年龄、最高学历、专业背景和职业经历五个部分。领导职务方面，党委书记用虚拟变量1表示，校长用0表示。年龄方面，46～53 岁记为 1，54～61 岁记为 2，62～69 岁记为 3。最高学历方面，硕士学历编码为1，博士学历编码为2。根据我国一级学科的划分标准，书记和校长的学科背景分为自然科学、工程与技术科学、人文社科、医药科学和农业科学。由于具有医药科学和农业科学专业背景的领导者人数过少，为了减少样本量过小造成的统计误差，在设置专业背景变量时，我们只考虑自然科学、工程与技术科学和人文社科三类。将自然科学设置为1，工程技术设置为2，人文社科设置为3。一部分领导者有在政府或者企业任职的经历。我们将一直在高校、研究所任职记为1，担任过政府职务记为2，有企业工作经历记为3。

（三）实证分析

本研究采用SPSS22.0进行统计分析。首先，我们从整体上对书记和校长的履职行为进行了描述性统计，如图1所示。图1初步展示了校长和书记在九项事务执行过程中的职责行为倾向性。从原则上说，党委书记不介入具体的行政事务，但从图1可以看出，在所有的九项原本属于大学校长职责范围的具体行政性事务中，党委书记同样深度介入。在学校制度与发展规划落实、基本建设与财务管理方面，大学校长与党委书记在职能方面基本重合。尽管在人才发展与教师队伍建设、教学科研与人才培养、对外交流与合作等方面，校长表现得较为积极，但是与书记的职能并没有呈现出明显的差异性。尤其是在对外合作与交流的推进方面，校长表现得非常积极，党委书记更是深度介入，相关新闻内容分别有920条和788条。在安全稳定与后勤保障、联系基层组织与教代会方面，书记的职能甚至体现得比校长更加突出。也就是说，在具体的履职实践中，大学校长和党委书记的职能分工不够清晰，二者存在着较为明显的职能重叠现象。

图1 校长、书记履职实践中的职能重叠分布

这一结论得到了一项针对大学校长和书记的问卷调查结果的支持②。在“投入精力最多的职能领域”这一题项上，统计结果显示，除了基本建设与财务管理、教学科研与人才培养外，校长和书记在其他职能领域投入的精力具有较为明显的重叠现象（见表1）。而网站新闻内容的数据挖掘结果显示，在履职实践中，二者的职能重叠似乎更加明显。

表1 校长、书记投入精力最多的职能领域所占比重

为了进一步分析校长和书记在履职实践中的职能分工情况，我们通过t-检验的方式对数据进行了深入分析，如表2所示。检验结果显示，校长和书记在九个具体职能领域均没有表现出显著性差异。也就是说，从统计学意义上说，从现有的数据可以判定校长和书记在这九个具体职能领域中的履职表现没有差异。换句话说，在这些事项的落实过程中，校长、书记的介入程度并没有明显的区别。

表2 校长、书记在履职实践中的职能分工t-检验

接下来，我们需要判断年龄、学历水平、专业背景和职业经历因素与职务之间是否存在交互作用，从而影响职能行为表现。对于年龄段、学历水平、专业背景和职业经历相同的书记和校长展开进一步分析，考察其职能有无显著性差异，即探究职务因素在其他变量水平相同时，是否存在显著的主效应。我们将职务与年龄、职务与最高学历、职务与专业背景、职务与职业经历分别进行双因素方差分析，如表3所示。结果显示，所有职能行为都没有明显的差异。将专业背景和职务共同纳入方差分析进行显著性检验时，在相同的专业背景下，职务对于安全稳定与后勤保障、联系基层组织与教代会这两项职能有影响。虽然有显著性，但是从F值可以看出显著性并不明显，也有可能是数据误差导致的。总的来说，对于校长和书记的职能行为，将基本特征和职务放在一起进行交互分析时，数据结果不显著。在控制了其中一个基本因素水平的情况下，职务对于职能行为的主效应不明显。结合一开始的描述性统计和t-检验结果，印证了党委书记和校长之间存在着较为明显的职能重叠和趋同化或者说职能边界不够清晰的现象。由于受到篇幅限制，在这里不对交互作用的数据进行展示。

表3 年龄、职业经历等基本特征与职务之间的双因素方差分析

四、结论与讨论

通过对115所“211工程”大学网站的新闻挖掘分析，我们发现大学校长与党委书记在九个具体的行政事务领域存在着较为明显的职能重叠现象，党委书记在大学治理实践中较深地介入了校长治校的具体过程，甚至在一些具体的行政事务领域与校长的职能几乎重叠。这一研究结果呈现出，在党委领导下的校长负责制这一大学校内领导体制下，党委书记与校长在治校实践中的真实状态。之所以会出现这种现象，主要是因为校长与党委书记的职责划分不够清晰、职责分工刚性化不够，客观上反映出我国高校校内领导体制有待进一步完善。但是，仅仅从二者职责分工不明确的角度很难给出令人信服的解释。从逻辑上说，在分工不明确的制度环境中，党委书记完全可以对原则上不属于自身职责范围的事情“不闻不问”，甚至可能出现相互扯皮的现象，可为什么一些党委书记依然“热衷”于具体的行政事务？事实上，在我国特有的大学制度体系中，党委书记和校长共同出现在同一场合、共同推动某一事务的过程恰恰反映了该事务的重要程度，党委书记的参与是对该事务的重视和对校长表达支持的重要方式。而在中国现有的大学治理模式中，党委书记和校长的共同参与对于行政事务的有效推动和落实无疑具有重要意义。随着大学规模和内部组织结构的不断扩大，在面对一系列复杂的经济、社会和政治问题的同时，治理一个如此复杂的机构，难度可想而知。[10]中国的大学治理面临着越来越多的挑战，很多行政事务如果离开党委书记的参与，可能产生更大的负面效应。例如，校长和党委书记都表现得最为积极的“对外交流与合作”“教学科研与人才培养”“思想教育与学生管理”等事务均是当前我国大学治理中需要高度重视和着力解决的问题。从这一角度来说，校长和党委书记在具体行政领域中的“职能重叠”恰恰反映了大学党政关系和谐，党政合力实现大学有效治理。

校长和党委书记之间的职责分工和权限划分，有时候很难泾渭分明、一清二楚，两个人工作中的相互尊重、默契配合、互相补台，就极为重要。[6]我们需要深入反思的是，在校长和党委书记共同参与、形成工作合力的同时，如何避免可能存在的统揽和包办代替的误区，更加充分地尊重和发挥校长在治校方面的权能。让校长有负责的动力、负责的权力和负责的能力[11]是一个重要的问题，这需要完善校长管理相关的制度体系。

注释

①由于第十项职能为履行法律和学校章程规定的其他职权，不便于职能行为统计，在此不纳入分析框架。

②2013年至2015年，浙江工业大学现代大学制度中心对70多位大学校长和书记开展了关于“大学校长管理专业化”的问卷调查，其中有题项询问校长和书记投入精力最多的职能领域。

[1](美)德里克·博克.走出象牙塔——现代大学的社会责任[M].徐小洲,等,译.杭州：浙江教育出版社,2002:1.

[2]刘虹.大学治理结构的政治学分析[J].复旦教育论坛,2013(5):17-22.

[3]李延保.中国特色现代大学制度与党委领导下的校长负责制[J].中国高等教育,2008(18):7-10.

[4]周建松.党委书记和校长的分工搭配与合力协同[J].中国高等教育,2012(20):50-52.

[5]陈海春.职责：一个严肃的话题——访中国矿业大学党委书记罗承选、校长王悦汉[J].中国高等教育,2004(19):19-20.

[6]柯炳生.知行合一 落实好党委领导下的校长负责制[J].中国高等教育,2013(18):15-17.

[7]贺祖斌.高校党委书记、校长的责任和担当[J].当代广西,2016（17）:54-55.

[8]罗云,孙志强.大学党委书记角色行为分析——基于34所“985工程”大学党委书记的新闻挖掘[J].高教探索,2013(6):34-39.

[9]毛建青.我国公立大学校长和党委书记角色同化现象研究[J].现代教育管理,2017(9):47-51.

[10](美)詹姆斯·杜德斯达.21 世纪的大学[M].刘彤,等,译.北京：北京大学出版社，2005:18.

[11]宣勇,等.大学校长管理专业化研究的价值与基本问题[J].复旦教育论坛,2013(5):5-13.