浅析“村改居”社区治理中的困境及出路

曹阳

【摘 要】随着城镇化进程的步伐逐步加快，城镇周边越来越多的村庄过渡到社区这一模式中，“村改居”社区便是这一过程中孕育而出的一种特殊社区形式。这种社区兼有农村和城市社区的双重色彩，因而它有着先天性的特殊复杂的自身问题，面临着治理主体角色无法转化，治理能力较差；治理对象适应能力较弱，乡土情结严重；社区服务定位不准，无法满足居民需求等复杂问题。因此这一社区的研究对于新型城镇化建设的路径选择和如何加快城乡一体化进程都有着积极的现实意义。

【关键词】村改居；社区治理；城镇化；困境

改革开放以来随着经济发展的需要，城市不断向周边扩张，越来越多的村庄被城市包围并纳入其中，于是“村改居”社区便随之出现。然而“村改居”社区因其具有的双重属性，造成许多在城市社区中成熟的治理模式却无法在这种社区中取得良好效果，因此面临着多重问题和困难的挑战。这些问题的产生始终是困扰城市发展以及社区良性建设地绊脚石。本文以庞桥“村改居”社区为例，从其发展和治理过程中产生的问题入手，并有针对性地提出一些可行的解决措施。

一、庞桥“村改居”社区现状

（一）庞桥“村改居”社区概况

河南省正阳县庞桥社区位于县城西部，由周边数个自然村搬迁而形成，该社区始建设于2011年，规划面积1000亩共建住宅2150套，总共能容纳5000人左右。该县计划经过两三年的努力，把庞桥村建成全县示范、全市一流、全省先进的社会主义新农村社区。目前居民于2013年后分批入住。

（二）庞桥“村改居”社区治理情况分析

1.社区治理结构

庞桥社区治理结构从目前运行机制上看，具有很强的行政导性，街道办事处整合了社区的所有行政资源，自上而下进行行政领导，属于典型的“新政府社会”模式。社区权力被街道办事处给完全垄断，社区居委会听命于上级政府及其派出机关，并分担了其部分行政职能。因此社区居委会紧紧依附于街道办事处，并不能完全行使自己应享有的社区自治权。

2.社区治理主体

该社区治理中的事务基本上都是由街道办事处做出指示，社区居委会进行统一管理和行动，期间虽有居民参与其中但没有成为社區治理的主体之一。因此社区居委会仍充当社区治理中的主角，而社区居民和其他社区主体属于被领导和服从的配角，再加上社区居委会不断强化其在社区治理中的主导地位，从而造成“强干弱枝”的局面。

3.社区治理中的自组织

一般社区的自组织都经历了一个由小到大，由点到面，由弱到强的发展过程，而该社区的自组织发展从一开始就覆盖了社区的方方面面、角角落落，不仅种类较多，层次鲜明而且居民全员参与其中。此外该社区自组织的形成和发展主要是源于上级政府下派的行政任务，而并非完全由居民自发组织，就目前来看该社区的自组织在规模和速度上都远超城市中的其他社区。这就不可避免地给社区治理带来一些问题。

二、庞桥“村改居”社区治理面临的的困境

城市的经济带动与辐射使周边比邻的乡村迅速实现了城镇化，村庄开始逐步过渡到社区，然而在这一过程中由于村庄具有的固有顽疾，使这些社区在自身治理上面临着一些困境。

（一）社区居委会与街道办事处职责不明，体制不畅

1.社区权力过小，治理受限

庞桥“村改居”社区由于仍采用传统社区的管理模式，具有明显的科层组织化，此外社区的权力全部集中到街道办事处，很多事情都唯街道办惟命是从。庞桥社区工作人员在访谈时说到：“现在我们社区和街道办事处在职责划分方面十分模糊，许多事情没办法说清该谁来做，该谁承担责任。”他们也多次向上级政府反映情况，寻求解决途径但都被以社区规划要有统一领导为由加以拒绝。

2.上下体制不顺，行政色彩严重

社区居委会的主要职能工作应该是服务社区居民，但现在社区工作却面向了街道办事处，上级用行政命令的方式让社区居委会落实各种上级调研、观摩、检查等工作，但是社区居委会权力被收走又要事事请示街道办。于是时间一久就形成了这样一种怪圈：上级政府下派的任务一层层最终落实到社区基层，但决策权又一层层收归上级政府，这样“一下一上”造成的是社区无所适从，疲于奔命。

（二）社区居民参与意识薄弱，治理主体单一

庞桥“村改居”社区的居民是由原来的村民身份转换而来，他们在村庄中生活时间很长，有自己特定的人际关系和熟悉的生活方式。但是“村改居”社区的进驻并不是整村的搬入而是混入搬住，这样的社区模式打破了原有的“熟人社会”的行为模式，这就造成了居民间的疏离感增加，对社区治理模式缺乏认同感。他们习惯了原村委会行政命令式的管理而忽视了自己参与集体决策的权利，一旦让他们行使这项权利时反而使自己手足无措。当问及“社区治理事务时您参与吗？”居民回答说去也行，不去也行，去不去都是那帮人说了算。从这些来看大多数居民只是表面上由农村人转变为城里人，但他们骨子里并没有认同自己的身份，还没有认识到村民自治与居民自治的不同之处，仍然想回到过去那种“小国寡民”的村落模式中。居民是社区治理环节上最重要的一环，缺少居民的有效参与社区治理只能是波澜不惊。社区治理需要多元主体的参与，多方利益的协调，但社区主体受主客观条件的限制具有一些特定的历史局限性，以及居民对社区治理参与的漠视，造成社区治理难以达到理想效果。

（三）社区自组织混乱，管理不善

1.名目繁多，标准过高

上级政府为了把庞桥社区打造成本县新农村建设中对外宣传的一张文化名片，于是要把社区的自组织建设和发展力争达到“高”“大”“全”的标准，即品味要高，组织要大，种类要全。社区为了完成上级的要求，在品味高方面组建了集邮协会、诗词爱好协会、合唱团、高尔夫等组织；组织要大方面扩充原有自组织规模，强制居民每个人至少参加一个组织；种类要全方面组建了儿童、少年、中年、老年，等不同年龄阶段的社区自组织。

2.定位不准，缺乏管理

虽然社区自组织如雨后春笋般组织了起来，但是成立以后却往往没有了下文，究其原因是社区的居民由原有村民直接过渡而来，人员构成上呈现出年龄大、文化低、观念保守、思想封闭的特点，因此大部分居民都无法达到这些自组织的参与标准。另外据受访居民反映，社区内的许多自组织的成立大都是为了应付上级的检查和宣传效果，平时根本没有人去组织和参与。当问及“没什么不主动参与社区自组织”时，居民大都表示是因为设置的标准太高，不接地气。当向社区居委会的工作人员问及“你们是如何管理和协调社区间的各种自组织”时，工作人员表示他们完全听从于上级指示，上面怎么安排就怎么管理，不安排就不管理。由上可见，这些社区自组织不仅没有满足居民实际需求，而且还得不到有效管理，任由其自生自灭。

三、“村改居”社区治理困境中的出路

“村改居”社区是我国城镇化进程中特定历史时期和阶段的特殊产物，具有时间较晚、爆发集中、解决麻烦的特点，在治理过程中鲜有现实有效的模式可参照。因此社区治理中出现的问题仍需我們不断探索和实践。

（一）摆正社区居委会位置，理顺上下级关系

社区居民委员会作为基层群众自治性组织应当充分享有居民自我管理，自我教育，自我服务的权利，它不应是上级的“跑腿工”和“服务员”，而应是帮助政府及其派出机关有效进行社区基层治理的“管理员”和“合作者”。街道办事处应主动下放权力给社区居委会而不是把其变成自己的下级机关，要努力打破原有行政体制的窠臼，按照权力下放，行政弱化，服务强化的原则和小政府、大社会的要求逐步摆正社区居委会在上下级体制中所处的位置，从而理顺上下级关系。因此可以从以下两个方面入手：在社区自治方面，街道办事处可以派驻社小组给社区治理给予综合指导、配合和监督，而不是收走社区权力，插手社区事务；在社区管理方面，召开街道办、居委会、居民代表三方听证会，上应政策下顺民意地制定出社区管理的相关制度，明确社区居委会和居民进行自身治理本社事务的权利。

（二）培育社区居民共治意识，完善居民自治

社区基层民主的发展离不开社区居民的推动，社区治理更离不开社区居民的参与。因此，社区治理好的前提是要让居民能够主动参与进来，为此加大对居民的教育必不可少，社区居委会可以定期组织社区制度文化宣传周活动等。在培育居民共治意识的同时，要建立和完善居民参与社区治理的有效机制，保证居民以直接或间接地方式参与到社区决策中来，更有效地行使选举、罢免和监督的权利。与此同时，社区要立足自身，实事求是，因地制宜地和居民共同讨论制定出符合法律、法规的社区居规民约，以此来明确管理者和参与者各自的权力和责任，划分各自的界限。最后，社区居委会要做到不仅要让居民主动参与治理，还要参与程序详细，参与过程省心，参与结果有效，只有这样社区治理才会有条不紊。

（三）完善社区自组织体系，引导其良性发展

一个成熟的社区，良性发展的社区，也必定是一个社区自组织完善的社区，它与居民日常生活息息相关能够拉近居民距离增进居民感情，是社区居民与社区基层组织之间的缓冲带和矛盾的调节机制，能够有效降低社区治理的成本。但社区自组织的发展有其自身的发展规律而不能揠苗助长。因此，庞桥社区自组织的发展首先应该由社区居民自发组织符合自身切实需求的自组织，比如其现有的棋牌社，舞蹈队等，而不是由上级政府为其社区形象考虑而摊派的临时拼凑，有名无实的自组织。其次，社区居民委员会应加强对社区自组织的管理，建立和完善社区自组织体系与规章制度，同时引导和帮助社区自组织的成立和发展。所以针对其社区自组织面临的发展过快、过多、过大等问题，当前主要任务不是去大力提倡培育社区自组织而是应该大力整合现有资源，对那些超越社区发展阶段的自组织应予以解散，要严格明确社区自组织的成立应建立在居民实际生活需求之上的标准。最后，要提高社区居民委员会管理社区自组织的水平。社区居委会的良性引导直接关系到社区自组织发展的好坏，因此社区居委会的管理水平就显得十分重要。要让社区管理层明白这样一个共识：社区自组织和社区治理具有辩证统一性，社区自组织不仅能够为社区的良好治理提供新的动力，而且它还是衡量社区治理效果的风向标。

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