城乡居民基本养老保险与解决城乡养老二元化

李冰 来钰坤

【摘 要】城乡居民养老保险的统一为我国社会保障制度的完善和发展做出了重要的贡献，但其仍然存在较多不足，一定程度上仍然不能满足农村居民对养老保险的需求。基于此，本项目通过实地调查研究等方法考察我国农村居民养老保险实施以来所存在的问题，并根据调研结果，提出进一步完善城乡居民养老保险制度的政策建议。

【Abstract】The unity of the urban and rural residents endowment insurance makes an important contribution to the development and perfection of the social security system in China. But it still exists more insufficient， to some extent， it still can not meet the needs of endowment insurance of rural residents. Based on this， this project analyzes the problems existing in the implementation of rural endowment insurance in China through field survey and other research methods， and according to the survey results， puts forward policy suggestions on further perfecting the system of urban and rural residents endowment insurance.

【关键词】南京农村；城乡居民基本养老保险；阻碍因素；政策建议

【Keywords】rural of Nanjing； basic endowment insurance for urban and rural residents； hindrance facter； policy suggestions

【中图分类号】F812.45 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2018）04-0065-02

1 项目研究背景

为了全面建成城乡统筹、权责清晰、可持续的社会保障体系，2014年2月7日，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称城乡居民养老保险），并于2月21日出台了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》[国发（2014） 8号]。自新制度实施以来，覆盖城乡的基本养老保险制度已经基本建成。根据官方数据显示，截至2016年城乡居民基本养老保险参保人数已达50472万人，比上年末增加365万人，覆盖率达到98%，其中实际领取待遇人数14800万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，比上年增长23.6%，其中个人缴费700亿元。基金支出2117亿元，比上年增长34.7%。基金累计结存4592亿元。

但是在实际的操作过程中，新制度存在缴费水平低，无法保障居民生活水平；居民参保意愿弱，养老保险意识不强烈；补贴制度不健全，相关的激励政策模糊等问题。这些问题在农村地区尤为严重，以江苏省为例，2015年年末城乡居民基本养老保险参保人数达到1317.79万人，比上年增长3.42%，领取基础养老金人数1024.56万人，然而面对庞大的参保人数，城乡居民基本养老保险基金总收入为274.78亿元，其中个人缴费仅达到65.32亿元，说明虽然新制度的覆盖率逐年上升，但是居民参保意识不强烈，选择低档保费的居民占多数。由此可见城乡居民养老保险在实现保障农村居民生活水平，缩小城乡差异上还没有实现真正意义上的“并轨”。

根据初步调查，江苏省南京市的养老保障制度比之于全国其他城市发展相对较早、也相对较成熟，2012年已经基本实现城乡居民养老保险和新型农村养老保险两项制度的全面覆盖。2014年响应中央的号召，开始全面整合新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险，实行统一的城乡居民养老保险制度。截至2015年年末，全市城乡居民养老保险参保人数达253.1万人，覆盖率达98%，领取养老金的整体水平位居全国前列。同时南京市农村集中在南京的周边，城乡的差距比较明显，具有一定的典型性，所以本课题选取江苏南京作为样本点。

针对目前江苏省南京市农村地区的城乡居民养老保险的实施情况我们提出以下几个问题，以讨论该制度存在哪些问题：①居民一般的缴费档次属于哪一类，这种缴费水平能否保障日后居民的生活水平，居民选择这类缴费档次是因为经济收入低、还是政府激励程度不够亦或其他原因？②居民对目前城乡居民基本养老保险相关政策是否满意；政府目前的补贴水平能否跟上居民的生活水平。③据相关资料了解，吉林省、安徽省、河南省的城乡居民基本养老保险制度发展较完善，人民参保意愿高、保障程度高，他们的具体措施是什么样的；南京市是否可以借鉴这些地区的经验通过某些途径完善本地的养老保险制度。

2 阻碍因素分析

我们以江蘇省南京市为调研点，在浦口区、六合区、高淳区的农村调查了三百多位群众，其中缴纳城乡居民养老保险的有267位，在调查问卷中，我们着重收集了缴费档次、收入水平、养老方式、政府满意度和建议这几方面的回复。通过问卷调查和分析我们发现如下几个问题：

第一，农村地区的居民的参保意识不够强烈，一般选择缴费水平较低的保险档次。其中年缴费档次在900～1100元的占90%，而年缴费大于1100的仅占7%。大多数受访者认为城乡居民基本养老保险缴费时间较长。大多数的居民表示担心政策、利率等的变化以及对自身能否足额领回养老金有所顾虑，所以对养老保险不敢有大的投资。

第二，相比社会养老，人们更接受自我养老，家庭养老。调研得出的数据显示，自我养老占比最高达40%，家庭养老占24%，而社会养老仅占36%。这主要是因为大多数受访者表示补贴水平低，认为养老保险金无法保证其对养老生活基本要求，所以更倾向于自我养老与家庭养老[1]。

第三，宣传工作不到位。在民众的满意度感受上，有近50%的民众感到一般，10%的民众感到不满意，比较满意和非常满意占到了19%和24%。其中最主要的是政府宣传工作的不到位。在访问过程中，近8成的群众都反映，政府在养老保险方面上做的宣传过少，甚至都没有宣传。导致他们对这方面政策都没有很好的了解，所以一旦出现误会，很容易引起民众的不满，从而对养老保险失去信心。

我们根据调查的数据计算农村居民退休后领取养老金每人每月约在200元，然而其消费水平在每月1000元左右，是其养老金收入的5倍。虽然近年来政府大力改善民生问题，不断提高养老保险的补贴，农村人均养老金给付水平持续上涨且上涨率不亚于城镇地区，但是由于基数过低，导致一定程度上城乡养老金给付水平在进一步拉大。所以上述阻碍因素严重妨碍了养老保险的统筹和可持续发展。

3 政策建议

通过文献查阅，我们发现吉林省、安徽省、河南省，在城乡居民基本养老保险的实施中比较成熟和完善，对此总结了他们的优点：吉林省在城乡居民基本养老保险的推行过程中将“四个统一”与“四个创新”相结合，即统一城居保与新农保，形成统一的管理体系，将之前的保险统筹起来最大程度保证居民的利益，同时也解决了城乡居民保险不统一而导致的人员庞杂，办事效率低下的问题。河南省从县、区、市逐层入手，了解居民的参保意愿，找出实施的难点，逐个解决优化，保证了每一环节的顺利实施，最终达到制度的成功推进。安徽省注重养老保险的衔接状况，根据相关衔接问题，出台了许多针对性政策，为养老保险之后的推广打下基础[]。南京市也可以参照吉林省、河南省、安徽省的经验，因地制宜提出有关解决的措施。

第一，了解居民的参保意愿，缴费的意愿以及生活质量的诉求和缴费能力，为其选择养老保险的档次提供相关的参考建议和咨询服务，这种针对性的服务既可以在一定程度上保障农村居民未来的养老需求又可以提高居民对养老保险的满意程度和幸福指数，同时也有利于探索出适合南京市的城乡居民养老保险统筹制度的最优发展路径。

第二，地方政府形成统一的城乡居民基本养老保险管理系统。城乡居民养老保险和新型农村养老保险统一后，可以将原先分属两个部门的机构进行合并，从而实现统一缴费、统一补助。针对不同的参保群体比如被征地农民以及进城务工农民等要有灵活的处理机制，这样不仅避免了由于机制庞杂而导致的信息发布不到位，從而导致政策被误解，还精简了机构、降低了人力成本，有利于政策的可持续发展。

第三，为城乡居民基本养老保险金配置专业人才队伍，不断提高养老保险基金管理机构的建设，为城乡养老保险统筹制度的发展提供充足的资金保障，从而提高养老保险基金的管理水平，确保基金的安全性和增值保值能力，保证居民们的养老利益、增强居民对缴纳养老金的信心，维护城乡居民基本养老保险的可持续发展。

第四，可以采取由点到面的推广方式。统筹城乡居民养老保险是一个需要长期完善的社会工作，我们可以先从一个县开始推行，针对推行过程中的不足和疑难问题，找出影响城乡居民养老保险制度统筹发展的原因，不断优化制度，然后再逐步推进到区、市，逐层推进，击破各个疑难问题，这种分阶段制度化的推行方式有利于制度的不断完善从而实现持续性和稳定性。

【参考文献】

【1】李鹏程. 黑龙江省城乡居民养老保险统筹制度实施的问题与对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨商业大学， 2016.