上海市市级建设财力项目代建制管理研究

2018-05-02上海建科工程项目管理有限公司上海200032

建设监理 2018年1期

吕影（上海建科工程项目管理有限公司，上海 200032）

1 上海市代建制发展历程

1999年初，在上海市收教收治综合基地项目中，原上海市计委已委托代建单位进行全过程代理建设，开始了上海市财政投资项目的“代建制”试点；2001年底，提出了在部分政府投资项目中试行代建制的改革方案；2002年3月，上海市建委确定 11 家单位为首批政府投资项目工程管理公司[1]，“代建制”管理模式在上海发展起来，但未出台相关的管理办法。实行代建制的一批项目大多数是市政基础设施类建设项目，少数为房屋建筑类，资金来源也不仅仅是财政资金。这个阶段的“代建”还处于探索和发展阶段，也取得了一定的成效。2015年4 月，上海市政府批准了上海市发展改革委、财政局、审计局制订的《上海市市级建设财力项目管理办法》，提出了非经营性建设项目推进实施代理建设制度(以下简称“代建制”)，即通过招标投标等方式选择专业化的项目管理单位(以下简称‘代建单位’)负责项目的组织实施，对于项目(法人)单位缺乏相关技术人员和建设管理经验的，上海市发展改革委应当在可行性研究报告的批复中，明确实施代建制。同年9 月，上海市批准了市发展改革委、财政局制订的《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》，对代建制的定义、发改委及财政局在代建制中的职能、代建单位的管理、项目(法人)单位的管理、代建制项目组织实施程序、代建项目财务和资金管理、代建单位的监督等方面进行了详细的规定。从此，上海市代建制的实施有了明确的依据，标志着上海市市级建设财力项目代建制的全面正式实行。

2 上海市代建制的特色

2.1 代建管理费取费标准

2016年5 月，上海市发改委和财政局发布了《上海市市级建设财力项目部分专业服务费用支出标准管理规定》，规定了代建单位管理费可在建设单位管理费中列支。具体的取费标准如表所示。

表代建管理费支出标准表

上海市代建单位管理费的取费标准还维持了财政部2004年规定的取费标准水平。整体而言，代建单位为了完成合同内容，必须聘请较高水平的管理人才，人员成本高于建设单位的人员成本，且需要承担原来建设单位承担的部分风险。但目前的收费标准在行业内被普遍认为是偏低的。在代建单位的招标中，实际的中标价还会在上述取费标准的基础上下浮，更有部分代建单位为了获取项目而不惜低价中标，对日后的代建服务水平产生较大的影响。

2.2 实行代建制的项目总体流程

上海市发改委根据项目的具体情况，研究确定是否在项目中实施代建制；对于确定采用的，在可行性研究报告的批复中明确。项目法人单位根据批复及概算中代建管理费的金额确定直接委托，或者通过政府采购公开招标的方式在名录中选择代建单位。代建单位中标后采用发改委提供的合同范本签订代建合同，并向上海市财政局和发改委备案(目前备案仅需提交一份合同，无需办理相关手续)。

合同签订后，代建单位成为项目建设期法人，承担建设期法人的相关责任，代行项目(法人)单位的建设管理职责。

以代建单位为主，建设单位配合办理基本建设相关手续，相关申报材料代建单位需与建设单位共同加盖公章。

在上海市住建委初步设计的批复中将包含对项目概算文件的批复，同时抄送上海市发改委。代建单位根据批复的概算编制资金使用计划，并报上海市发改委审核；审核通过后由上海市发改委下达投资计划。

按照代建合同及《基本建设财务管理规定》，代建单位应及时开设基建专户，单独建账、单独核算。

代建单位负责申请建设资金，全面负责开展项目的招标采购、合同管理、投资控制、质量管理、进度管理、安全管理等组织、协调和管理工作。

项目完工后，代建单位组织竣工验收，办理项目审计、结算和决算等手续，移交工程档案、财务档案及相关资料，向建设单位办理资产交付手续。

代建单位需做好缺陷责任期和保修期的服务工作。

2.3 代建制合同

上海市代建项目目前采用的是《上海市市级建设财力项目代建合同条款标准文本》(2016年12 月版)。此版本在《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》的基础上，对代建的范围、工作内容、目标、甲乙双方的权利义务关系、资金管理、事故处理、竣工验收与移交及违约责任等方面进行了更明确的要求，更加适用于现阶段上海市代建制项目的管理。

代建合同标准文本中明确了作为建设期法人的代建单位在对项目进行管理时所处的地位。在权利方面，明确了代建单位对各类专业合同的签订权，对监理的管理权和监督权，对建设资金的管理权、审核权和签认权，对设计文件的修改建议权；在义务方面，明确了前期审批手续、证照办理、重要建设实施管理文件的审查、招标投标及政府采购、财政用款申请、事故处理、单项验收及竣工验收，工程结算、编制决算等工作均由代建单位组织，建设单位参与、协助或配合，明确了代建单位承担建设单位的质量、安全责任；在违约责任方面，明确了因代建单位原因造成项目在质量、安全和投资方面的损失时应承担的相应赔偿责任。

由上述材料可见，上海市在代建制的推行中将逐渐强化代建单位的建设期法人地位，赋予代建单位更多的主导权，同时要求代建单位承担更多的经济和法律责任。

2.4 财政资金申请及使用

(1) 上海市财政局资金拨付的前提条件：代建单位完成专户开设、上海市发改委下达对应的项目投资计划、纳入财政年度资金预算安排、项目建设进度达到资金使用要求。

(2) 上海市财政局资金拨付的原则：依申请办理，总体参照项目建设进度拨付。项目竣工，可拨付至经批准项目概算的 90%；项目完成审价或政府审价，可拨付至经批准项目概算的 95%；竣工财务决算批复后，拨付剩余尾款。资金拨付工作于每年人代会结算后开始启动，11 月底完成。

(3) 财政资金申请流程。代建单位根据实际工作进度、资金需求及投资计划提出财政建设资金用款申请；经财务监理审核并出具审核报告，用款申请经项目法人单位、行政主管部门或上海市政府授权的出资人主体审核报上海市财政局；上海市财政局根据审核情况采取全额拨付、部分拨付、暂缓拨付和不予拨付等方式处理用款申请；符合拨付要求的资金将直接拨付至代建单位基建专户。

代建单位向上海市财政提交的用款申请表需与原来建设单位向财政申请用款保持一致。

(4) 财政资金的使用。代建单位应严格执行国家和上海市基建财务会计等法律、法规和制度，编制详细的资金管理和支付制度，明确资金的申请及支付流程。各单位均需按流程进行请款，建设单位、财务监理及财政局监督财政资金的使用情况。

2.5 财务管理

《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》规定，代建单位应当严格执行基本建设财务管理制度，切实加强项目财务管理，设置代建项目基建账户，按照基本建设财务会计制度单独建账、单独核算，准确完整全面地反映代建项目所发生的各项支出，严格按照批准的项目概(预)算执行，专款专用，不得挤占挪用。

代建单位应配合项目法人单位做好并账工作，定期将基建账的数据并入行政事业单位的“大账”中，以保障行政事业单位会计账目数据的完整性。

代建单位应及时提交财务报表、原始凭证等财务档案至财务监理审核。

2.6 招标及采购

在实行代建制的项目中，招标人由原来的建设单位变为代建单位和建设单位共同作为招标人。招投标过程中涉及到的所有需要招标人盖章的文件，代建单位均需一同加盖。

《工程建设项目招标范围和规模标准规定》规定：施工单项合同估算价在 200 万元人民币以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在 100 万元人民币以上的；勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在 50 万元人民币以上的；单项合同估算价低于上述标准，但项目总投资额在 3000 万元人民币以上的，必须进行招标。而《上海市 2017～2018年政府采购集中采购目录和采购限额标准》中规定：集中采购目录以外，预算金额 20万元以上的货物和服务项目、50 万元以上的工程项目，属于分散采购，采购人可以自行采购，也可以委托政府采购代理机构采购；预算金额 200 万元以上的各类货物、预算金额 200 万元以上的各类工程、预算金额 200 万元以上的各类服务，应当采用公开招标方式。

对于上海市市级财力项目而言，既要符合招标投标相关法律法规，又要符合政府采购的相关法律法规，很多建设单位在招标投标方面有更高的要求，因此代建单位需根据招标投标及政府采购的相关法律法规，会同建设单位制定代建项目的招标投标管理规定。

财政资金投资的项目受到政府建设主管部门及财政、审计、监察等相关部门的监督。代建单位需时刻关注政府发布的关于招标投标和政府采购的最新法律法规，保证项目招投标程序合法合规。

2.7 合同管理

根据《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》，“代建期间，由项目(法人)单位和代建单位共同作为合同当事人参与签订各类合同。”因此，代建单位由单纯的咨询方变为了各类合同的委托方，在这些合同的签订和实施过程中与建设单位共同享有委托方的权利，承担委托方的义务。这也是上海市为了提高代建单位地位，强化代建单位建设期法人角色的重要措施。

2.8 竣工验收、结算、审计、决算及资产交付

项目完工后，代建单位组织各单项验收和竣工验收，会同建设单位组织项目试运行，组织办理项目结算，编制项目竣工财务决算，向市审计局提出审计申请；在上海市财政局批复项目竣工财务决算后，向甲方办理资产交付等相关手续；项目有结余资金的，按照财政国库管理规定上缴国库。

3 上海代建制的不足

虽然代建制在上海经过 10 多年的发展，已初步形成了一套较为成熟的管理模式，对试点过程中存在的问题也有了初步的解决办法，比如出台了《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》，编制了《上海市市级建设财力项目代建合同条款标准文本》等，但在代建制的实践中仍然存在很多方面的不足。

3.1 建设期项目法人的地位名不副实

上海市发改委、财政局出台了办法，赋予了代建单位建设期法人的地位，在办法及合同范本中对建设单位和代建单位的责任、权利、义务进行了较为明确的划分。与单纯的项目管理咨询对比，代建单位在建设期间实施的管理具有较大的主导权，而不再是配合建设单位完成。由此可见上海市在推进“投资、建设、管理、运营”分开的改革上的决心[2]。但是实践中，代建单位在管理中仍然较多受制于建设单位。一方面由于建设单位在长期的建设工程实施中处于绝对的主导地位，没有完全转变观念，对一些应由代建单位组织的工作进行干预，如在招标投标过程中推荐甚至指定中标单位；另一方面由于代建单位的委托是由建设单位在名录中进行选择，建设单位对代建单位的评价直接影响代建单位日后代建业务的承接，代建单位无法以平等的地位与建设单位进行合作。代建单位在前期审批手续和证照的办理中，仍然处于配合的地位。政府的很多管理部门并没有认可代建单位的法人地位。代建单位的责任与以往相比也实实在在地加重了，还需要承担建设期的质量安全责任，不少建设单位希望委托了代建单位后可以完全推卸掉作为建设单位的责任。

3.2 代建管理费较低，无法支撑代建单位提供高水平的服务

上海的代建制属于“公司代建制”，代建公司的责任、义务增加了，取费标准却停留在 10 多年前的水准。与工程监理相比，代建制服务周期长、人员素质要求高，收费却只有监理费的 50% 左右；再经过招标过程中的竞争，代建单位的中标价会更低。在代建合同签订时，建设单位往往不同意列入奖励性的条款。虽然代建制项目均为非经营性项目，但投资的节约、日后运营的效益均与代建单位无关，代建单位承担的权利、责任和义务与最终获取的收益相比是严重不对称的，不利于代建单位健康可持续地发展和成长。

3.3 代建单位的服务水平有待提高

代建单位入选名录的资质要求是工程咨询、设计或监理。这就决定了名录中一些单位是由原来的咨询单位、监理单位转变而来。这些单位虽然也都具有很多大型政府投资项目建设管理的经验，但代建业务对团队的综合水平要求很高，一些代建单位的专业管理人才储备不足，管理观念仍未转变，代建单位较多提供的是组织、协调类的程序化服务，缺乏专业化的咨询服务。

目前代建名录分为建筑类、交通类和环境水务类，代建市场进行了初步的细分，但实际上建筑类中仍然存在很多较为专业的子类，如医院、体育场馆等。代建单位大多擅长其中部分类别的项目，在承接到自身不擅长的项目类型时，较难达到专业化的服务水平。