PPP模式在养老地产中的应用

马 悦

(内蒙古建筑职业技术学院,内蒙古 呼和浩特 010050)

随着老龄化社会进程的加快,以及我国目前“4+2+1”的人口模式,人口老龄化所引发的问题提前显现。传统的家庭养老已不能满足老年人物质和精神文化双重需要,更多的老年人从单一的家庭养老走向社会集中养老,这就需要更多数量更优质量的养老机构分担养老压力,养老地产的建设发展势在必行。

1 研究背景与现状

1.1 研究背景

2017年2月,国家统计局发布公告,截至2016年末,我国大陆总人口数为138 271万人,其中65周岁及以上老人15 003万,占全国总人口总数的10.8%,老年人口数量逐年增加,我国人口老龄化的速度已超过社会经济发展速度。2016年12月21日,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上发表了重要讲话,提出努力提高养老院机构服务质量,全面提升老年人生活质量,要让每一位老年人生活得安心、静心、舒心、健康长寿、安享幸福晚年。可见,我国人口结构问题已经引起全社会的关注,国家正在采取积极应对措施来缓解人口老龄化难题。

1.2 我国养老地产现状

目前,我国现有的养老模式有“社区+医院”模式、会员制养老俱乐部、候鸟式养老、度假基地连锁等,形式多样的养老模式都需要以养老地产为支撑,人口老龄化趋势势必加快养老地产发展进程。

2017年4月26日,民政部副部长高晓兵在国家卫生计生委联合民政部召开的关于医养结合工作会议上指出,如何应对4 000多万失能老年人的长期照护问题是目前养老服务业遇到的最大的挑战,如何使养老服务落到实处,就必须加大医疗康复的有力支撑。党的十九大报告中多次提到,要用积极的心态面对人口结构问题,推进医养结合办法,构建老年服务的政策体系和敬老、爱老的文明环境。可见,在政府的支持下养老产业的发展以快速、稳定的步伐前进,养老地产适时壮大。

养老地产是在人口老龄化过程中逐渐形成的产物,它将老年人的居住功能、服务功能、生活保障等养老主题融入房地产项目开发中。养老地产更接近于高端住宅产品,其功能和设施要求更高,可根据老年人餐饮、护理、医疗、康复等方面量身定制,是将住宅地产、商业地产和养老服务集于一身的房地产混合开发模式。其优势在于,一方面可以根据老年人生理特征提供相应的设施、学习、专业照看及娱乐活动；另一方面可以让老人拥有家的温暖和亲人的陪伴,减轻子女养老压力,提高社会工作及生活质量。

2 PPP运营模式

2.1 PPP模式的基本理论

PPP是Public-Private Partnership的缩写,即公私合作模式,是以特定项目为目标,通过合同约束双方风险和利益,鼓励私人资本参与到政府基础设施建设中的长期合作机制,PPP模式可以确保项目顺利进行,实现社会资源优化配置。见图1。

图1 PPP模式下养老地产开发运营模式图

PPP模式与传统的政府投资模式相比,具有以下优势：

1)有效消除计划费用的超支。在政府与私人企业建立合作关系的初始阶段,双方共同参与项目的决策过程,初期的交流为项目在技术和资金上的可操作性奠定了基础,缩短前期筹备工作时间,使项目从时间和费用上尽可能降低。根据已建PPP项目费用统计,采用该模式可为政府节约大约 17%的费用,PPP模式还起到降低项目资金风险的作用,确保工程在计划工期内顺利竣工。

2)有利于转变政府职能,减轻财务负担。政府工作量大幅度减少,由提供基础设施公共服务的劳动者变成一个监督者,角色的转换使政府财务压力减轻,从而把更多精力放到保证工程质量上。

3)促进了投资主体的多样化。私人企业提供资金保障,政府部门提供更有力的政策扶持,双方的合作为投融资体制变革起到了推动作用。同时,项目在设计、施工、管理过程等方面因私人企业的参与,办事效率明显提高,最佳管理理念和经验得到了广泛推广。

4)合理分配政府部门和私人企业双方风险。风险分配工作在PPP项目筹备期完成,因为政府分担一部分资金,并拥有一定的控制权,项目合作的成功概率提高。政府在分担资金的同时也分担了一部分风险,减少了私人企业投资风险,风险的合理分配,降低了融资难度。

PPP模式在基础设施项目实施过程中使用比较广泛,按照公共职责和项目转移程度常见的类型有以下三种：BOT(Build-Operate-Transfer)即建设—运营—转交方式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即转让经营权方式及BOO(Build-Own-Operate)即建设—拥有—运营方式。见表1。

表1 PPP模式下融资类型及特点

2.2 我国PPP模式在养老地产中的现状

目前,我国运用PPP模式的项目主要集中在水利建设、能源建设、交通、邮政、生态建设及环境保护等大型基础设施建设中。在养老地产领域的应用较晚,但发展速度快,投资额逐年增加。2014年12月4日,国家发改委和财政部发布了有关政府和社会资本合作的指导意见、通知及相关指南,PPP模式开始在全国多省市规范化发展。

截止到2017年6月,全国通过财政部审核要求入库项目13 554个,总投资额16.4万亿元,其中2021个项目已签约落地,投资额3.3万亿元,整体项目落地率为34.2%。从入库项目来看,“幸福产业”异军突起,呈增长趋势,主要范围有旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等重点领域。截至6月末,“幸福产业”项目数为3 012个,其中落地项目有318个,占当期落地项目总数的15.7%；投资额2.2万亿元,其中落地项目投资额2838亿元,占当期落地项目投资额的15.7%,“幸福产业”分别占当期项目总数和总投资额的22.2%和13.2%。比2016年净增落地项目128个、净增投资额1 026亿元。

截止到2016年3月24日,财政部全国PPP综合信息平台项目库显示,有养老项目181个,金额约为人民币1197.83亿元。181个PPP养老项目中以BOT、BOO及TOT运作的项目数及金额数量及比例见图2、图3。

图2 2016年PPP项目中各模式个数比例

图3 2016年PPP项目中各模式投资额比例

2.3 养老地产引入PPP模式的必要性

2016年6月,财政部为了引导和鼓励社会力量、社会资本投入养老领域,联合国土资源部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等20家行业部委,发布了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。该措施的出台使政府的政策倾斜和民间资金的管理优势结合起来,拓宽了资金来源渠道,提高了养老服务和设施的供给质量,满足老年人多样化的养老需求。纳入第三批养老产业领域PPP示范项目的有25个,计划总投资金额1 954 286万元,数量仅占入选PPP项目总数的5%,总投资额占入选全部示范项目投资额的1.7%,而平均年度资金投入需求800亿元。因此,加大推广PPP模式在养老设施和养老服务的运用迫在眉睫,该模式不仅可以促进我国的养老服务产业发展,还具有广阔的操作空间和运用前景。

3 案例分析

3.1 项目背景

内蒙古医科大学附属金山医院拟建于呼和浩特市土默特左旗兵州亥乡,位于呼包高速路北的金山开发区,占地面积133 334 m2,总建筑面积64 800 m2(其中地上建筑面积55 000 m2,地下建筑面积9 800 m2)。设计床位800张,(其中医院床位400张,养护院床位400张)。预计门急诊数量将达到1 400人次/d以上，每年达到51万人次以上。

该项目为自治区示范性老年养护院,是一座集老年康复、医疗、科研、预防、保健为一体的三级乙等综合医院。建设项目主要有：老年人养护院用房、综合病房、医院的门诊用房、急诊用房、医技用房等。建设项目基本信息见表2。

表2 内蒙古医科大学附属金山医院基本信息

3.2 项目融资模式分析

内蒙古当地老龄化问题已逐步显现,有限的养老设施不能满足当地群众对于养老服务多样化的需求。人民群众看病难及养老机构医疗设备欠缺问题比较突出,当地群众对医疗和养老的需求量大且长期稳定。由于当地政府财政压力较大,对于养老院这种初始投资大且回收周期长的基础民生建设项目,缺乏足够的资金支持。本项目为医养结合的服务业项目,投资规模大于5亿元,宜采用政府和社会资本合作模式的项目。新的合作模式可以使私营机构主导力量更有效率地进行建设投资,使社会力量成为政府机构的有效补充。

该项目为纯经营性的公共服务项目,项目本身具有通过长期运营带来稳定现金流的能力,推荐采用 PPP 运作方式。考虑到项目后期的运营情况,项目采用 BOT 特许经营结构。BOT(建设—运营—移交)模式的运作过程为：政府授权社会私人企业组建项目公司,负责该项目的建设、融资与管理。政府提供政策扶持与补贴,如土地划拨、税收减免、财政支持等,但项目所有的收益用于还本付息及自身的发展。政府在该项目附近无偿提供一块土地给私人企业,私人企业可以进行商业开发,获取收益。合同期满后,根据合同具体规定事宜,由社会资本方或项目公司移交给内蒙古医科大学,商业建筑可由政府继续招商,收入作为对本项目的补贴。

目前,内蒙古自治区针对老年养护院项目存续期间政府补贴主要参考(内政发〔2014〕57号)文件规定,政策扶持更加有利于提高PPP模式在养老地产范围内的吸引力。

4 PPP模式在养老地产实施过程中存在的问题

4.1 PPP模式在养老地产实施过程中存在的问题

1)项目发起和收费机制不同,加大推进难度

对于养老PPP项目来说,各个城市随着城镇化发展、人口流动和旧城改造等,城市格局和人口比例不断变化,过程中会自然产生需求和需求的变化,而这些需要和变化只集中在一部分老年人身上,就显得微乎其微。因此,养老地产PPP项目通常是由私人企业根据市场需求发起,政府通常采取后补审批的管理方式。也正是由于上述特殊情况,养老项目很难像其他的基础设施一样,能够进行全面而透彻的规划,因此,政府在养老PPP项目的推进上,更应谨慎。

2)养老项目收费机制比较复杂,价格弹性大

养老地产项目不同于大多数的基础设施项目,如污水厂、公路收费、自来水厂等,此类项目通常会有一个明确的价格标准或弹性价格机制,而养老机构中的收费会随着服务类型和等级进行调整,收费方式也有多个标准,如月付制、年费制或会员制等。社会资本的投资回报预期和周期容易受这些不同的收费标准和方式的影响,由于收费的不确定性进一步影响投资人的投资意愿。因此,收费标准的不确定性无形中加大了养老地产在融资结构设计和项目落地的难度。

4.2 PPP模式下养老地产运营建议

1)建立科学的质量评估体系,推动养老机构规范化管理

一套科学、合理、操作性强的监管体系,能够在服务过程中提供相关参考标准和运行标准,规范养老机构的规范发展,淘汰不符合要求的养老机构。一个高质量的质量评估体系能满足因身体状况和层次存在差异的老年人的不同需求。

2)根据养老服务项目特点,搭建利益共享和风险分组机制

为了给社会提供满足多层次需求的养老地产,PPP模式涉及到多方利益主体。一方面,政府希望充分利用社会资源来减轻自身的财政压力,另一方面,社会资本则更加关注政策风险与收益保障。所以,PPP模式能否成功应用于养老地产的关键,是保证双方的利益平衡,利用自身优势更好的分担风险,达到社会和经济效益可持续发展。

3)选择适当社会资本方,参与养老服务项目

PPP模式在养老地产中与社会资本合作方式有多种,如BOT、TOT、BOO等,不同的操作方式就有不同的建设运营方案。根据不同养老项目合作特点,设计特有的PPP实施方案,择优选取社会资本方进行合作,以满足不同层次的老年人需求,才能推进我国养老事业的长期、健康发展。

PPP作为一种新型的融资方式,它将养老地产由过去的完全政府行为转变为政府—社会合作行为,促使养老地产重新焕发活力。

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