关于有毒和有害物质海运民事责任和赔偿相关公约的诞生

沈肇圻

1967年3月18日，一艘悬挂利比里亚旗的超级油轮“托里·凯尼昂”号在英国东南沿海锡利群岛触礁，断成四截，溢出原油10万多吨，在这个生态极为敏感的海域，造成极为严重的污染，引起全球关注。英国政府先是敷设了许多围油栏，试图把溢油全部围住，接着又派出军舰喷洒了大量消油剂，但仍然难以控制局势。不得已只能和法国协商，最后决定派出飞机将油轮炸沉，又点着浮在海面的原油，将其烧掉。尽管如此，英国的东南沿海和锡利群岛海域，以及法国的西海岸均遭受严重污染，英法两国政府为消除这次严重海域污染的影响动员了大量人力，付出了巨额费用，损失总计1000多万英镑，但是索赔却只分别获得300万英镑。

这次严重海洋污染事故迫使世界航运界、保险界和相关行业认真思考海损的民事责任划分和相应赔偿问题。

为了回应公众的关切，“海协”（现国际海事组织）相继制定了1969年国际油污损害民事责任公约和1971年关于设立油污损害赔偿基金的国际公约。

1969年国际油污损害民事责任公约是“海协”于1969年11月10日至29日在布鲁塞尔召开的海上油污染损害法律会议通过的。那次会议还通过了国际干预公海油污事件公约，简称公海公约，因此这个民事责任公约又称私法公约或“责任公约”。这个公约适用于实际运输散装货油和持久性油类（原油、燃料油、重柴油、润滑油和鲸油）的船舶。公约规定：船舶所有人有权将油污损害的赔偿责任限定为按船舶吨位（指其净吨位加上总吨位中减除的机舱容积）计算每吨2000金法郎或总额21000万金法郎，两者取较小者。但溢油事故与船舶所有人的过失或私谋有关，船舶所有人即无权享受本公约规定的责任限额。此外，船舶所有人能证实所发生的油污损害是由于战争行为等人力不可抗拒的原因，或者第三者的故意或过失行为所造成，即可对损害不负责任。凡装有2000吨以上散装货油的船舶，必须具备责任保险证书或其他财务担保证书。对损害的索赔，可以向船舶所有人提出，也可以直接向保险人提出。所有要求赔偿的诉讼，必须在损害发生之日起三年内提出。无论如何，不得在引起损害的事故发生之日起六年后提出诉讼。

1971年关于设立油污损害赔偿基金的国际公约，简称“基金公约”，是1971年11月29日至12月18日“海协”在布鲁塞尔召开建立油污损害国际赔偿基金会议通过的。本公约实际上是对国际油污损害民事责任公约的补充。由石油货主提供摊款建立基金，以保证对油污事件的受害者补偿其损失，而同时又能使船舶所有人减轻“责任公约”给予的额外经济负担。

随着世界航运的发展，两个公约虽然进行过一些修正，但在海域适用范围、责任限制、过渡时期和生效规定方面，尤其是赔偿限额和计算单位需要作重大调整。

另外，随着化学工业的发展，海运有毒和有害物质，在品种和数量上均有增加，发生事故后的民事责任和赔偿也需要用国际公约来明确。

为此，国际海事组织召开了关于某些海运物质损害责任和赔偿国际会议，地点在其伦敦总部，时间是1984年3月30日至5月25日，出席会议的代表团来自69个国家，还有两个国家派了观察员，联合国系统的两个国际组织派代表与会，另有29个政府间和非政府性国际组织派观察员，总人数达到445人。

会议选举墨西哥代表为主席，中国、法国、加蓬、希腊、印度、科威特、苏联、美国代表为副主席，会议设立了第一全体委员会、第二全体委员会、最终条款委员会和起草委员会。第一全体委员会审议关于有毒和有害物质海运责任和赔偿公约草案，第二全体委员会审议“责任公约”和“基金公约”的1984年议定书草案。

由于这些议题涉及海洋环境保护，海损民事责任和损害赔偿，有关国家均极为重视。有的国家派出了庞大代表团，如日本，代表团人数多达25人。舆论界也极为重视。航运界的重要报纸劳氏日报派出驻会记者，不断报道会议消息并发表专门评论。

1970年初，“海协”法律委员会开始探讨海运有毒和有害物质的损害责任和赔偿问题。开始时设想将“责任公约”和“基金公约”的适用范围扩大到这些物质。1977年得出结论，这条路走不通，因为这类物质运输的量不大，但品种繁多且各种各样。提供这些物质的工业企业又不像石油工业那样单一。只能另起炉灶，制订专用的公约。但这两个公约，即“责任公约”和“基金公约”的执行经验，还是可以借鉴的，经过几年的讨论，反反复复，最终形成了一个公约草案，提交这次国际会议审议。

制订关于有毒和有害物质海运责任和赔偿公约的目的，是解决海运这些物质的过程中，如果因船舶发生事故对环境和人员造成损害，船舶所有人和货物托运人如何分担责任和赔偿。

提交审议的公约草案，虽经法律委员会反复讨论，多次改写，但仍有一些原则问题未能取得一致，尚需会议讨论。诸如：船舶所有人与货物托运人之间的责任分摊原则。英国、希腊和摩洛哥等国代表同意公约草案规定的原则。法国、苏联、比利时、芬兰和印尼等国代表认为应由船舶所有人单方面负责赔偿。如要托运人分摊责任，势必要扩大保险市场。不少代表认为，这样做存在实际困难。对于船舶所有人的赔偿限额，一些代表认为应按1976年海事索赔责任限制公约的规定办。而法国、挪威和加拿大等国代表认为，公约的缔约国不尽相同，相互关系难以处理。对这些有争议的问题，赞成和反对的国家，又未形成集团，可以内部协调，适当做些调和。在激烈争吵之中，第一委员会主席只能自己出面，由秘书处协助，与法律委员会主席，另行起草了一份草案，提交会议审议，企图摆脱僵局。拉美国家代表带头，认为新草案与原草案相比，变动太大，没有政府指示，难于表态，提出终止审议，得到支持。会议最后决定，退回国际海事组织。

在出席会议前，对国内化学工业的发展情况进行了调查，相关单位表示，尚无立法需要。因此，我们出席会议的预案，以了解情况为主。对会议决定终止审议，我们也不表示任何态度。

实际情况是，国际海事组织法律委员会反复做一些国家的工作。到1996年才通过这个公约。这是后话。

“责任公约”和“基金公约”1984年议定书这个议题由第二全体委员会负责，期间还召开了多次正式和非正式工作组会议，也是经过激烈争论，谈判协商和表决，会议以48票赞成、16票弃权、无反对票，通过了修订“责任公约”的1984年议定书。又以44票赞成、21票弃权、无反对票，通过了修订“基金公约”的1984年议定书。总体来看，多数国家的代表认为，通过的这两个议定书是一个较好的折中方案。有的代表还认为，这是当前可为各方面接受的最佳方案。投弃权票的国家意见并不一致，有的是因为难以接受某一主要条款而弃权。例如东德、苏联和西德不同意将适用区域扩大到专属经济区，日本、希腊和巴拿马又兼而不同意大油轮的高限额，而新加坡、韩国和罗马尼亚则认为“责任公约”的船舶所有人责任限额增幅过大。

对这两个议定书，我们认为，反映了各个国家对海洋环境保护的日益关切，能够给予海损受害者以充分的赔偿，同时保持了船货双方共同负担大额油污损害的制度。适用范围扩大到专属经济区，体现了国际海洋法公约确定的国家管辖权，维护了沿海国家的权益。基本符合业经批准的与会预案。

两个议定书的主要修订内容是：

一是赔偿限额，这是修订的核心问题。提交会议讨论的方案不少，高低悬殊。法国的高方案，船舶所有人赔偿限额2000总吨以下油轮为500万美元，105000总吨油轮为1亿美元，货油方的限额是2.5亿美元。美国方案，船舶所有人的赔偿限额，小油轮为800～1000万美元，以后每吨增加700美元，最高为7000～7500万美元，货油方为2.25～2.5亿美元。英国方案是中间方案，5000总吨的小油轮，船舶所有人的赔偿限额是300-500万美元，最高限额是6000万美元，货油方为2亿美元。日本、希腊、波兰、印度、意大利和我国联合提出增幅较低的方案。船舶所有人的赔偿限额，5000～10000总吨小油轮为300万美元，以后每吨增加285～300美元，最高为3000万美元，货油方为1亿美元。前苏联未参加联合提案，但赞成这个方案，针对这个低方案，美国、法国、加拿大、前西德、荷兰和马来西亚等国联合提出一个新方案。船舶所有人的赔偿限额，10000总吨的油轮为600万美元，以后每吨增加600美元，直到6000万美元。货油方分两个阶段。第一阶段为1.35亿美元，第二阶段为基金公约的三个缔约国每年收到的石油总量满6亿吨时，限额增为2亿美元。两种方案的提出国在一些国家的支持下，坚持自己的主张，均不退让。

会议的第一全体委员会已终止新公约草案审议，如第二全体委员会也达不成一致，会议就会毫无成果。这在国际海事组织的历史上没有先例。因此秘书长极为紧张，建议主席召开特殊工作组会议，邀请我国、加拿大、日本、希腊、丹麦、挪威、苏联、法国、英国、印度、美国、巴西、意大利和加蓬等国代表团团长参加协商。连续开了三个晚上的会议，每次都开到半夜，秘书长也亲自参加。最后，在会议按计划即将结束的前一天，主席提出了一个一揽子方案，供大家考虑。一些国家表示可以接受。关于赔偿限额，我们在与会预案中建议高低两个方案，已经批准。主席的一揽子方案高于我们的低方案，但未超过高方案。秘书长找我个别谈话时，为使美英法等国抛弃其高方案的幻想，我仍表示，授权有限，需向国内请示。实际上已是会议最后一天的半夜。

第二天，也即是会议最后一天上午，我一进会场，秘书长即来我们席位询问情况。得知我们可以接受的答复，即回主席台与主席耳语，主席立即宣布开会，并称工作组已达成一致。全场鼓掌，说明大家都期盼着会议有个成果。主席宣布逐条表决两个议定书的条款。为慎重起见，主席又将两个议定书进行了唱名表决。结果见下表：

弃权的原因各不相同。一些欧洲国家，如苏联、西德、东德、希腊，还有日本、巴拿马等不同意扩大海域使用范围。少数发展中国家，如新加坡和欧洲的罗马尼亚等认为修正后的限额仍太高。日本和希腊则对大油轮和基金公约的限额难以接受。

赞成票 反对票 弃权票责任公约议定书 48 0 14基金公约议定书 44 0 21

通过他提出的方案具体是：船舶所有人赔偿限额，5000总吨小油轮为300万特别提款权，以后每吨增加120特别提款权，最高限额140000总吨油轮5970万特别提款权（按当时特别提款权与美元的比价，100000总吨的油轮为4500万美元）。货油方第一阶段为1.35亿特别提款权，当3个缔约国在上一日历年度进口石油量超过6亿吨时为第二阶段，限额增至2亿特别提款权。

二是扩大区域适用范围问题。将公约规定的油污损害区域扩大到领海以外，这不仅仅是实际经济利益问题，更是一个非常敏感的沿海国的海域管辖问题。广大发展中国家和一些海岸线长的发达国家，主张扩大公约的适用范围。有的主张扩大到专属经济区，与联合国海洋法公约相一致，有的还主张扩大到大陆架。还有少数国家甚至主张扩大到毗邻区。多数发达国家则主张维持原有规定，苏联、英国、日本和希腊公开反对扩大。苏联还唆使古巴提出只扩大到毗邻区。阿根廷、马来西亚、澳大利亚和新西兰推举加拿大为主席，多次召开非正式协商会议。我国代表团支持发展中国家的合理要求，为争取多数，建议扩大到专属经济区为宜。为这个问题，还召开了多次正式和非正式工作组会议，原则上同意扩大到专属经济区，所拟条款都在起草委员会用表决方式通过。提交到全体委员会讨论时，对是否执行第一天会议通过的议事规则中的表决条款又发生争议。哪个条款规定，对两个公约的实质性修改，应经与会并参加投票代表团三分之二多数，还要包括缔约国代表团半数赞成，才能通过。因说法不一引起混乱，几乎导致会议破裂。后经协商，同意执行这个议事规则，才开始留名表决，结果见下表，[ ]内数字为缔约国代表团数。

发展中国家中巴哈马、利比里亚和新加坡投了反对票，古巴和泰国弃权，包括我国在内的发展中国家均投了赞成票。澳大利亚、新西兰、加拿大、挪威、美国和法国海岸线较长的发达国家也投了赞成票。投反对票的是苏联、日本、西德、希腊和东德等。这个投票结果反映了发展中国家团结一致，维护了国际海洋法公约关于专属经济区的规定和沿海国家的权益。

赞成票 反对票 弃权票责任公约议定书 38 [19] 18 [14] 6 [3]基金公约议定书 43 [14] 13 [4] 6 [2]

三是简化修订赔偿限额程序。遵照联合国贸易法委员会关于简化修订责任限额的程序，两个议定书草案都作了相应规定，以适应日益增长的通货膨胀和对油污损害索赔额增长的要求。我们仍在会上发言，主张立法要相对稳定，不宜频繁修改。还与主张低幅增长的发展中国家一起，要求设置保护性条款。也是经过激烈争论，得到通过。它们是，在议定书生效前，不再修订。两次修订的间隔期不得少于5年。每年增幅不得超过6%，提高的限额不得超过议定书规定的3倍，四分之一的缔约国即可否决对限额的修订。

四是议定书与现行公约的衔接。由于“基金公约”的缔约国必须是“责任公约”的缔约国，而两个议定书的生效条件又各不相同，为保证船货分摊责任的制度不致间断，会议决定采用英国的建议，议定书逐步生效的办法，在过渡期内允许新的议定书与公约同时生效。为此，会议还通过决议，要求议定书和原公约的缔约国相互承认保险或财务担保证书。

五是重要定义的修改。“船舶”，扩大到空载油轮和兼用船，但后者仅在实际装运散装油类或在载运油类后船上留有残油时才适用。

“油污损害”，各国意见不一。有的同意议定书草案的建议。英国和西德建议略加修改，为此设立的工作组提出两个备选方案，经会议讨论，并表决，在英国提案基础上略作修改，明确了对恢复海洋环境的索赔项目和范围。这将有助于相关部门处理这方面问题。