财政助力培育农业农村发展新动能

党立斌 侯巍巍

2017年，为贯彻落实中央政策和财政部《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》要求， 由财政部支持的河北、山东等18 个省份启动了田园综合体建设试点。2017年11月，财政部国家农发办调研小组赴广西自治区南宁市西乡塘区，开展“美丽南方”田园综合体试点项目专题调研，并针对一些问题提出了解决思路和建议。

“美丽南方”田园综合体概况

毗邻都市近郊，区位优势突出。“美丽南方”田园综合体地处南宁郊区，区位优势明显，农业发展基础较强，文化底蕴深厚。西乡塘区总面积1298平方公里，农村面积占69%。试点规划面积70平方公里（合10.5万亩），耕地面积6.2 万亩，农业人口5.6万人。试点项目区域具有丰富的地域民族特色文化资源和传统农耕文化资源， 其中的忠良村获评中国乡村旅游模范村、中国最美休闲乡村。规划区内入驻企业60多家，各级财政资金累计投入近8亿元，吸引社会资本投入18亿元，已建成优质蔬菜种植、龟鳖养殖加工生产、葡萄种植及葡萄酒生产、青瓦房民俗风情古村落体验等生态农业、休闲农业、创意农业项目48个。当地政府积极进行农耕文化挖掘与传承，大力推进“农业+文创+旅游+康养”等新模式新业态，开展了圣名岭生态康养、老口古商埠古村落保护传承、广西药用植物园等项目建设。

六大體系扎实建设，筑牢三农发展基础。围绕试点方案提出的农业生产、农业产业、农业经营、乡村生态、公共服务和运行管理六大体系，当地政府落实统筹规划、全域开发理念，支撑体系和关键节点项目有力推进：加强基础设施建设和公共服务体系支撑，投资1.9亿元完善综合体内水利、道路、供排水等基础设施，新建、改扩建道路46公里；投资1.7 亿元改善水域、山地和乡村生态， 农村污水处理覆盖率达80%以上； 大力发展“渔业-畜牧-沼气-水果”“养鱼-蔬菜共生”等生态循环农业；新建可入住千人以上的民宿项目、24小时自助图书馆、耕读书院、社区医院等，努力提升“美丽南方”公共服务质量。

坚持姓农为农宗旨不动摇，现代农业建设取得新进展。“美丽南方”虽位于都市近郊，土地开发价值较高，但当地政府坚持初心、不忘宗旨，以政策引导和规划管控为手段，坚持姓农为农宗旨不动摇，坚持农业为区域优势主导产业，大力推进高标准农田建设，毫不动摇发展现代农业。他们先后投资1.67亿元，建设了5.8万亩高标准农田；打造蔬菜高产高效基地1万亩、特色水果花卉基地1.3万亩、优质水稻基地1万亩。同时，努力探索建立农民参与、农民共建、农民受益的新机制。据当地政府领导介绍，试点区域现代农业比较效益较高，农户采取“稻- 稻-菜”模式开展经营，每亩地收入达5000元以上，土地流转价格在每亩2000元以上。此外，积极推动一二三产业融合发展和产业提档升级，利用农业综合开发专项资金，扶持了一批农产品加工、流通类项目，不断完善区域内功能板块和支撑性项目。

转换财政投入方式，充分释放发展新动能。“美丽南方”项目建设步伐快、财政投入成效好， 关键是在机制创新上下功夫，让财政投入收获改革红利：一是在财政投入方式上，由国有平台公司对公共设施等国有资产进行管理、运营和维护，财政投入从“建项目”转变到“买机制”，2017年仅用100天就建成环保博物馆， 创造出“美丽速度”；试点开展村屯物业化服务，将政府购买服务与社区管理、物业服务有效整合， 打造“美丽服务”；充分调动市场主体创造性，政府统一进行品牌管理和标准体系建设，构建“美丽品牌”。二是完善多元化投融资模式，综合运用先建后补、贴息、以奖代补、风险补偿金等形式，撬动社会资本投入建设；与广西投融资集团、广西农业信贷担保公司等金融企业合作成立农业产业担保基金。三是大力推广“公司+合作社+家庭农场+农户”模式，推进农民从“土地流转租金+务工收入+参股分红”中获得多元化收入。

值得持续关注的三个问题

“美丽南方”虽然取得了较好的工作进展，但试点项目要求高、周期长、投资大，一些在实践中暴露出来的问题需要尽快研究解决。

一是优势龙头企业对产业发展的带动作用还没有充分发挥。

从“美丽南方”目前情况看，一产发展基础好、潜力大，基础设施条件正在逐步完善；三产主体多、市场活，新型经营主体的聚集效应正在逐步显现，新产业、新业态层出不穷，第三产业发展对农业的反哺和带动作用日益显著。相对来讲，龙头企业对于二产发展的带动作用还不够充分，缺乏对整个区域优势产业转型发展的支撑，“承上启下”和“接一连三”的产业链条还不够完备。

二是项目建设仍须持续稳步推进。目前，“美丽南方”各类项目已全面铺开，其中的基础设施建设投入大、周期长，筹资渠道来源多，在政府公共服务配套资金、新型经营主体自筹资金等方面的需求较大。要根据规划和财力，把握好建设节奏和实施步伐，着力补齐功能短板和产业链条薄弱环节，持之以恒推进项目建设，避免政府和企业债务风险。

三是后期运营机制建设有待加强。试点项目“三分建设、七分运营”，要围绕田园综合体的建设目标和功能定位，重点抓好生产体系、产业体系、经营体系、生态体系、服务体系、运行体系等六大支撑体系建设。要认真研究项目建成后的运营管护机制，确保工程建设与运营机制同步设计、同步建设。

推动田园综合体试点工作的建议

党的十九大明确提出“实施乡村振兴战略”，田园综合体试点方案要求生产、生活、生态同步发展，与十九大精神高度契合。我们建议有关单位要继续抓好有关工作落实，为乡村振兴探索新模式、积累新经验。

一是注重培育壮大新型农业经营主体，推动一二三产业协调发展和合理布局。产业兴旺发达， 田园综合体才能获得持续发展的内生动力。一产升级、二产壮大、三产融合，既需要有先进生产要素的投入，也需要提高现有生产要素的配置效率，提高生产要素的产出率和资本投入的回报率。新型农业经营主体账务规范程度相对较低，抵押物数量有限，建议对于符合条件、具备前景的项目， 采用政策性增信方式提高经营主体的贷款可得性，通过配套财政贴息或者补助政策提供一定的财务性支持，用“政策性增信+产业化补助+贴息”的综合方案支持项目落地实施。

二是处理好点和面之间关系，盘活全域要素，分享“美丽红利”。试点区域内各种类型产业主体星罗棋布，政府要做好规划引导，妥善处理集聚发展与错位竞争的关系，形成共振合力，避免项目雷同。财政投入要聚焦激活市场主体活力，做好“药引子”，合理把握政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用， 主要用于公益性和外部性比较强的领域。要坚持和完善现有发展利益分享机制，财政投入要在提高要素生产效率、完善市场发育水平、补齐产业短板上下功夫， 通过投入机制创新落实利益分享机制，切实增强农民群众的获得感，让广大群众积极参与“美丽建设”、分享“美丽成果”、体味“美丽幸福”。

三是加强政策理论研究和模式提炼，不断完善田园综合体建设政策体系。田园综合体是一个新生事物，需要在实践中不断深化认识，从城市化进程、乡村振兴战略、统筹城乡发展等角度，对建设路径和运行机制等加深理解和认识。建议积极借助外部智库和专家团队，针对不同资源禀赋、不同地理区位、不同发展理念的田园综合体，加强典型模式研究和经验提炼，给予有针对性的指导和支持。