自然资源管理迈向新时代中国国土资源经济研究院研究员

张维宸

根据十三届全国人大一次会议审议并批准的国务院机构改革方案，自然资源部组建。这标志着包括山水林田湖草生命共同体在内的自然资源统一管理迈进新时代。探究组建的背后逻辑，并借鉴国际上相关通行的做法，有助于我们思考如何发挥好自然资源部的作用。

背后逻辑

自然资源管理和保护需要整体考虑。各类自然资源之间相互联系、相互制约、相互影响、相互转化，构成了自然资源循环体系。对自然资源的开发利用和保护，不仅要遵循自然资源价值和供求关系规律，而且还要遵循自然资源的整体性规律。

自然资源统筹协调能力被利益分割。此前，各种自然资源由不同的主管部门分别管理。单独来看，各门类自然资源管理都在努力做到极致；总体来看，自然资源所有权主体虚位，自然资源管理缺乏统筹与协调，部门之间缺乏共享互通，相互掣肘，权力边界冲突，明显带有部门色彩，甚至存在部门利益固化的积弊，无法形成合力，自然资源保护困难。

自然资源法治建设局限性明显。在自然资源法治建设中，法律落后时代，相互间衔接性及稳定性不够，甚至相互矛盾冲突；有法不依，不依法行政两方面问题并存。单门类资源管理法，部门色彩太浓。

市场配置资源的决定性作用亟待加强。自然资源使用权市场建设从无到有，从小到大，近年已有明显进展。总体而言，还存在发展不平衡问题，自然资源有偿使用制度仍不完善，市场规则不够明确， 市场主体势单力薄，中介组织行为不规范，市场机制尚未完全形成。自然资源管理感性的偏多，理性的偏少，多是解决表面问题；直接的偏多，间接的偏少，多是就问题解决问题；行政的偏多，经济与法治的偏少，多是采取行政手段解决问题。

行政执法监察老大难问题依然存在。自然资源执法权威和效能不断提高，“多家管、大家用”的粗放利用资源现象依然存在，而且单门类资源执法监察的“单打独斗” 往往难以奏效，管理成本高昂。

自然资源集中统一管理体制雏形确立。1998年组建主管土地、矿产、海洋等自然资源的国土资源部，直至自然资源部组建，实现和强化了单门类自然资源的集中统一管理，朝着大部制的改革方向迈出实质性一步。大数据时代的到来，又为自然资源统一管理和自然资源资产管理提供了良好的基础平台和快速通道。

国际自然资源管理现状和未来趋势

世界各国的自然资源管理体制可以划为两种类型：综合管理型和分散管理型。在自然资源管理体制探索中，资源大国美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯以及人口大国印度等都尝试适合国情的管理方式。

美国采用综合管理和分散管理两种类型。美国在总体上是实行综合管理自然资源的国家，但在矿产资源、化石能源矿产资源和土地资源的管理上又存在分散管理体制。美国内政部集中管理矿产资源，但能源部、农业部（森林局）、劳工部（矿山安全与健康管理署）、联邦核能管理委员会、环境保护局等，也直接或间接参与矿产资源的管理，各具有相应的职能。同样，内政部的土地管理局是美国联邦政府管理土地资源的最主要部门，但不同用途的土地由不同部门管理。

加拿大采用综合管理和分散管理（土地资源）两种类型。加拿大自然资源部管理全部矿产资源、能源矿产和森林资源。土地资源实行多部门分散管理体制，各省政府对土地资源管理拥有相当大的权力。联邦政府主要是通过规划、计划和政策来指导联邦公有土地资源的利用与保护，这些规划和政策需要联邦各部门和地方政府的支持。

澳大利亚采用综合管理和分散管理两种类型。由工业、科学和资源部统一管理矿产、海洋、森林、动物资源。同时，联邦政府没有设置专门的土地管理机构，有关全国土地管理工作，由财政部、环境与遗产部、司法部等若干部门分别管理各类土地资源，土地管理的具体事务由州政府来执行。

俄罗斯采用综合管理和分散管理两种类型。俄罗斯绝大部分土地、矿产、水流、海洋、森林等自然资源属于国家所有，自然資源部是矿产、能源矿产、水流、森林、生物等自然资源以及生态环境保护的综合管理机构。土地资源实行分散管理体制。

印度采用分散管理类型。对土地、矿产、石油天然气、煤炭、水流、森林和海洋等七大门类的自然资源，分别由乡村发展部、矿山部、石油天然气部、煤炭部、水资源部、森林与环境部、海洋开发部七个政府行政部门分别管理。

世界各国在机构改革中，越来越重视和加强自然资源综合管理，产权制度日趋完善。在自然资源管理方面采用较为先进的资源和生态环境相结合方式，代表了未来自然资源管理的发展趋势。不断学习与借鉴国际成功管理经验，不断实践与创新，创建适合自然资源属性、适合中国国情的新型自然资源管理体制与机制是改革的必然选择。

对发挥自然资源部作用的思考

自然资源部的职能需要在“三定”方案中确定。不过笔者认为，从实现一类事项原则上由一个部门统筹，推动服务型政府建设的角度考虑，自然资源部可以在多个方面发挥作用。

负责对自然资源开发利用和保护进行有效监管。实施自然资源用途管制的统筹协调和分等级管理制度。负责土地、海洋、矿产、湿地、自然保护区、森林、草原、野生植物等资源的专门管理。加强自然资源许可证制度建设。加强自然资源行业监管制度建设。承担山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。完善自然资源破坏修复制度体系建设，建立国土综合整治和生态修复制度。

承担加强自然资源法治建设工作。统筹推进自然资源重大立法修法项目。对法律规定的落实情况进行经常性的监督检查。加强公职人员职业法律教育培训。建立法律法规政策管理部门与司法主管部门的有效沟通机制，维护民事责任、行政责任和刑事责任的严肃性。

负责建立统一的空间规划体系并监督实施。构建国土空间开发保护制度体系，探索建立自然生态空间用途管制制度，建立国土空间监测监管制度。发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用，形成全方位、多层次、多规融合的国土空间管控体系。统筹实施国土空间管控体系与耕地保护红线、永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界红线的划定工作。完善规划实施的第三方评估制度。强化国土空间规划实施专项督察制度。

履行全民所有各类自然资源资产所有者职责。建立健全自然资源资产产权制度。推进自然资源所有权和使用权分离。划定自然资源资产管理范围，健全自然资源资产管理体制。改革自然资源资产出让收益分配制度。推进全国自然资源价值评价工作。研究国内外自然资源市场变化。划定资源配置中市场起决定性作用的范围。推进全国自然资源管理市场化的试点和推广工作。推进农村土地“三权分置” 改革和“回头看”工作。实施“两个市场、两种资源”战略，为资源企业“走出去”做好基本服务工作。完善自然资源公共服务机构和服务网络，用足用够“大数据”和“互联网+ 自然资源”的时代优势。

推进自然资源统一调查和确权登记工作。加快自然资源统一调查制度建设。开展自然资源数量调查、质量调查、开发利用条件调查。建立自然资源档案制度。解决自然资源使用权之间权属纠纷。加快完成自然资源权属确权登记。构建统一的自然资源确权登记制度体系。加强自然资源产权登记信息应用。

建立健全自然资源有偿使用制度。建立健全全民所有自然资源国家权益金制度。明确全民所有自然资源资产有偿使用对象和范围。加强自然资源要素有形市场建设。完善自然资源及其产品价格形成机制。完善自然资源有偿出让方式。建立全民所有自然资源资产有偿出让监管制度。建立自然资源资产流失责任追究制度。强化自然资源开发利用与保护的外部性监管。依法征收各种自然资源税费。建立自然资源开发利用的约束和激励机制，提高自然资源的开发利用率和水平。探索解决国家公园集体土地权属问题的解决途径。解决自然资源征收补偿问题。完善自然资源节约集约开发利用制度建设，建立节约集约利用的标准规范体系和激励约束机制。