党和国家机构职能体系重组与全方位改革

2018-04-28汪玉凯

紫光阁 2018年4期

汪玉凯

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。今年两会期间全国人大通过国务院机构改革方案，两会后，中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》正式印发。此次党和国家机构改革，可谓力度空前，引人瞩目。我们要深刻地认识到，此次改革，是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业发展全局做出的重大改革部署，是提高党的执政能力和领导水平的重大举措，必将带来推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

改革开放以来中国机构改革的历史经验

改革开放以来，中国机构改革经历了三个阶段。

第一个阶段是 1982年到1992年，可以称之为冲破计划经济政府管理模式阶段。这个阶段有两次改革。一次是1982年。1978年改革开放开启，党和国家的工作重心轉到经济建设上来了，但是当时还是计划经济，机构臃肿，机构林立，人浮于事，效率低下。1982年机构改革，国务院各部门由100个精简为61个；另一次是1988年，正式提出转变政府职能目标。

第二阶段是1993年到2002 年，可以称之为建立适应市场经济

政府管理架构阶段。1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制。相应的，政府要按照市场经济体制要求来构建管理架构和模式。1998年国务院进行机构改革，工作人员由3万多名减少了一半。

第三个阶段是 2003年到2017年，可以称之为深化机构改革、探索用大部制的思路改革政府的阶段。党的十八大以来的首个五年，机构没有动大的手术，但是从内涵上以放管服为核心，取得了比较大的成效。国务院部门减少审批44%；中央层面上核准的企业投资事项减少90%；非许可审批事项彻底终结；职业资格许可和认证大幅减少；行政审批中介服务事项减少74%；全面改革企业登记、资本注册等，企业办事节约时间三分之一；中央政府定价项目缩减80%，地方缩减50%；互联网+政务不断升级；等等。

改革开放以来历次机构改革，已经使中国政府由计划形态政府大体转向了市场形态政府。中国成为世界第二大经济体，老百姓生活大幅度提升，都与国家治理体系和能力改善息息相关。

新一轮机构改革的现实意义和内在逻辑

为什么要大刀阔斧进行新一轮机构改革？

首先，“两个不适应”要求必须对党和国家机构和职能体系进行重组。目前党和国家机构职能体系与“五位一体”总体布局不适应；与“四个全面”战略布局也不适应。

《决定》主要概括了八个方面问题：一是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；二是一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；四是基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高；五是军民融合发展水平有待提高；群团组织政治性、先进性、群众性需要增强；六是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在；七是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在；八是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。

分析主要原因，可以概括如下：党政军群结构不合理（横向、纵向），缺乏统筹；职能交叉重叠，责权不统一，政府职责转变严重滞后；地方的自主决定权太小，难以释放活力；党和国家机构及其公职人员行为需要加强监管；法治亟待加强。

其次，推进国家治理现代化要求必须扫清体制机制障碍。党的十九大提出了国家治理体系和治理能力现代化的目标：到2035年初步实现现代化，到2050年建成现代化强国。国家制度体系主要包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础之上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等；国家治理能力主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力，政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力等。按照上述内涵和目标要求，目前党和国家机构的职能体系亟需加强。

第三，通过党和国家机构改革，为加快中国转型发展，防范风

险、应对挑战提供体制保障。从执政党角度看，中国共产党面临“四种考验”（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验）和“四种危险”（精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败），要团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。此外，经济、社会、信任等风险都有上升的趋势。这都要求必须推进党和国家机构改革，以适应新的形势。

本轮机构改革的整体思路与重点

新一轮党和国家机构改革具有三个显著特征。

注重顶层设计，站位高，视野宽，目标明确。此次机构改革的目标，就是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系；形成总揽全局、协调各方的党的领导体系；形成职责明确、依法行政的政府治理体系；形成中国特色、世界一流的武装力量体系；形成联系广泛、服务群众的群团工作体系；推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。

改革的路径清晰，原则性强。坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，优化协同高效，全面依法治国。

体现出系统性改革、结构性优化和整体性推进的理念。

新一轮机构改革重点主要包括五个方面。

坚持完善党的全面领导。对党的机构主要采取合并、归类、重组。一是改革议事协调机构，健全党对重大工作的领导体制机制。组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组；把中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会；不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室，将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部；组建中共中央和国家机关工作委员会等。二是确立党的组织在同级组织中的领导地位。三是通过归类、合并统筹设置党政机构，发挥党的职能部门作用。如中组部加挂国家公务员局牌子，管理中编办；中宣部加挂国家新闻出版署和国家电影局牌子，整合三大广播电视机构；中央统战部加挂国家宗教事务局以及国务院侨务办公室的牌子；中央党校与国家行政学院整合、组建中央党史和文献研究院等。四是组建国家监察委员会，推进党的纪律检查体制和监察体制改革。中纪委与国家监察委合署办公。

优化政府机构设置和职能配置。整体思路：一是坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端；二是围绕推动高质量发展，建设社会主义现代化经济体系；三是理顺关系、优化职能、权责统一、相互协调、提高效能，建设服务型政府。

六大重点包括：一是合理配置宏观管理部门职能。二是完善市场监管和执法体制。三是加强社会管理。如组建应急管理部等。四是強化公共服务，凸显以人民为中心导向。如组建国家移民管理局、退役军人事务部、国家医疗保障局等。五是加强生态环境职能。如组建自然资源部、生态环境部。六是提高行政效率。精干设置政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系，以及打破信息孤岛。

统筹党政军群机构改革。统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责。一是完善党政机构布局。系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。二是深化人大、政协和司法机构改革。三是深化群团组织改革。四是推进社会组织改革。五是加快推进事业单位改革。六是深化跨军地改革。

合理设置地方机构，给地方更大自主确定权。主要建立从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。理顺中央和地方职责关系，合理设置和配置各层级机构及其职能。一是确保集中统一领导。明确同中央对口的组织机构。二是赋予省级及以下机构更多自主权。把直接面向社会的事权下放地方，除规定外，容许地方自主设置机构，并入与上级对口的相关机构。三是构建简约高效的基层管理体制。整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。管理重心下移。四是规范垂直管理体制和地方分级管理体制。健全垂直管理机构和地方协作配合机制。

推进机构编制法定化。主要指完善党和国家机构法规制度；强化机构编制管理刚性约束；加大机构编制违纪违法行为查处力度。