构建公共安全管理体系是时代要求——访原中国安全生产科学研究院院长刘铁民

文/本刊记者 哀春贤 包冬冬

编辑 包冬冬

原中国安全生产科学研究院院长刘铁民 袁春贤/摄

建立应急管理部是中央经过深思熟虑的，也是深谋远虑的一个重要决定，是为了解决当前中国公共安全和应急管理中的突出问题动刘铁民认为，建设符合时代需求的应急管理体系员解决安全生产综合管理难题，将成为应急管理部的重要工作。

3月17日，国务院机构改革方案发布。组建应急管理部成了安全生产领域的热门话题。这次机构改革将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。不再保留国家安全生产监督管理总局。

针对这次机构改革，方案发布当日，本刊记者采访了原中国安全生产科学研究院院长刘铁民。

记者（以下简称“记”）：第十三届全国人民代表大会第一次会议已经表决通过了国务院机构改革方案。本次改革被认为是建国以来规模最大的一次机构调整。作为国务院应急专家和国家安全生产专家，您怎么看这次机构调整?

刘铁民（以下简称刘）：看到这次机构改革方案，我感到很振奋。回顾党的十八大以来习近平同志一系列重要讲话精神，可以看出，这次机构改革是中央经过深思熟虑的，也是深谋远虑的一个重要决定。我认为，提出建立应急管理部，从某种意义上说，就是建立公共安全管理部。

习总书记早在中央第二十三次集体学习的讲话中就指出：各级党委和政府要充分认识维护公共安全的重要意义，牢记公共安全是最基本的民生的道理，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实国家总体安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，编织全方位、立体化的公共安全网。

习总书记在党的十九大报告中谈到安全工作时，一个核心内容就是提出要健全公共安全体系。

设立应急管理部这一决定，反映了两个基本导向问题。第一，习近平同志把人民群众的生命安全健康时时挂在心上，通过建立这样一个政府机构，来统筹全局。第二，就是问题导向。这么多年来，我国经济社会发展得很快，但是公共安全管理问题相对滞后。分析我国重大和特别重大事故发生的原因，我们注意到，虽然事故发生的时间、地点、行业、伤害后果、表现形式差别很大，但发生的原因是十分相似的，表现在执法监察、企业主体责任落实、公众的安全意识等方面存在很多缺陷。如深圳“12·20”特大滑坡事故，事发前是出现了一些征兆的，也有群众举报，最后还是导致了非常严重的后果。而在事故发生之后，定性为事件还是事故上，曾经出现过不同的认识，甚至争论。因为这不仅关系到由哪个部门调查的问题，还有责任追究的问题。由此，我认为，重特大事故发生最本质的原因是安全管理上存在系统脆弱性，存在结构性风险。要解决这个问题，必须采用系统方法和结构性方法。当前中国的应急管理和公共安全问题涉及范围非常广泛，靠原来的一个部门、一个行业很难解决。

近10年，中国的生产安全事故具有明显的公共安全特征，已经不是典型的生产安全事故。因此，要想有效控制、治理这样的重大风险，能够对事故进行有效的救援，要有一个综合协调能力很强、权威性很高的政府部门来推动。

这次建立应急管理部，就是为了解决当前中国的公共安全和应急管理中面临的这一突出问题。从这个意义上讲，成立应急管理部，我以为就是公共安全部。

记者：机构调整之后，您认为应急管理部的工作重心应该是什么?

刘：第一，建设符合时代需求的应急管理体系。我们国家的应急管理体系，我总结为三个阶段。第一个阶段是分灾种管理，如建立了包括水灾、地震等专业的救援队，安全生产领域也很早建立了矿山、危化等专业救援队伍，跟国外分灾种的初级阶段一致。第二个阶段是“非典”发生以后，我们国家应急管理系统性缺陷暴露，主要是没有形成一个综合的应急管理体系。因此，从“非典”以后，开始建立应急管理体系，标志性事件是：2005年《国家突发公共事件总体应急预案》以及2007年《突发事件应对法》颁布。第三阶段，从2007年到现在，我们国家进入了国家应急管理体系建设的“2.0”版本，就是开始建设应急管理体系。这个应急管理体系最核心的要素是“一案三制”。一案指《国家突发公共事件应急预案体系》，“三制”是指建立应急管理体制、法制、机制。“一案三制”的指导思想，在我们国家应急管理体系建设过程中和实践中发挥了非常重要的作用，这是我们宝贵的经验，一定要很好地继承和发展。

发展到今天，我们组建了应急管理部，我认为，它可以叫做中国应急管理体系的“3.0”版本。王勇同志在讲到中国的应急管理体系中，明确组建应急管理部的目标是统一领导、责权一致、权威高效。应急管理体制是统一指挥——在应急管理部建立国家突发事件应急指挥平台；专常兼备——建立一支专业、能力强的应急救援队伍，平时做预防和准备工作，出现事故时成为应急救援的主要力量；反应灵敏——要求无论从指挥或是现场的应急救援，都要有很高的速度和质量；上下联动——应急响应级别取决于这个事件的性质；平战结合——重大事故风险的预防和准备。

过去，我们一说到应急管理，主要指当重大突发事件出现后，如何在现场进行应急救援。但是现代应急管理理念和工作发生了重大转变，已经变为在重大突发事件发生之前，针对发生事故灾难的主要风险，事先做好准备，包括风险治理和准备能力建设。“平”强调的就是预防和准备，这应该叫“预防为主，准备优先”。

第二个要解决的重大问题，就是安全生产综合管理问题。这些年我国发生的重特大事故、灾难，几乎都具有公共安全特征，如果按照原来设定的安全生产职权和工作范围，解决不了这样严重的公共安全问题。建立应急管理部，不仅是安全监管部门对企业生产经营活动进行安全监管的问题，还要把业务领域扩展到公共安全领域。如果安监部门的同志还局限于传统的安全生产监管模式，那就很难适应新时代的新思想、新理念，要改变观念、提高认识，了解新时代中国特色安全生产监督管理。

记：机构调整后，安全生产和应急管理工作可能面临哪些挑战?

刘：首先，公共安全是一个复杂开放的巨系统，涉及的问题非常复杂。如果我们不从结构上、系统上做好整体设计，有些问题就很难解决。

其次，应急管理部涉及原来13个部门的有关职责，工作内容不同，如何形成高度融合、统一响应，这是需要面对的挑战。

最后，最后机构改革将职业安全健康监管职责划转到国家卫生健康委员会。上一次机构调整将职业健康监管职能从卫生部调整到国家安全监管总局，安监系统用了十几年的时间完善和理顺机构，这次的调整，同样也会面临大量的磨合协调工作。从业内人士的认识来看，职业安全健康内涵既包括职业安全，也包括职业健康，划转到国家卫生健康委员会的职业安全健康监管职责需要在三定方案中进一步明确。

记：面对大规模的机构职能调整，从操作层面，您有什么建议，力求安全生产工作稳步过渡，平稳街接?

刘：任何一次机构改革都会涉及各个层级的协调，不能急于求成，不能够一刀切。地方政府应根据自己的实际情况稳妥地过渡。

另外，要注重制度化建设。成立应急管理部后，基于原有体制的《安全生产法》《消防法》《突发事件应对法》等多部法律和大量的部门规章都需要修改，地方也是同样道理。国家层面和地方层面的法律法规成千上万，需要全面梳理，重新立法、修订的工作将是非常艰巨和细致的。因此，我认为，制度先行十分必要。

记：对于企业的安全生产工作，该如何应对本次机构调整，保障安全生产工作的稳定性?

刘：第一，企业是安全生产的主体责任者，无论政府机构发生什么变化，企业的这一责任都不容推脱。企业仍旧要合法合规地做好生产经营活动。组建应急管理部，是在原有工作基础上推进，并不是推倒重来。

第二，越是在机构改革之时，企业更要特别注意风险治理、隐患排查，抓紧抓实安全生产工作，决不放松。企业更要内部增加压力，靠自身努力，建立自我约束机制。

第三，企业要加强重大突发事件的应急准备和应急救援能力建设，包括预案的修订、培训和演练。因为应急管理部成立之后，必然要加大对全社会，尤其是企业应急管理能力建设的监督检查，企业要做好这样的思想准备。

“身为野老已无责，路有游民终心动”。把一生都献给安全生产事业的老院长，在我们采访即将结束之时，仍不忘提醒，回顾建国以来，我们国家安全生产工作出现了4次事故高峰。事故高峰之时正是国家政策或国家管理机构出现重大调整之时。所以这次机构改革，“我希望各方面要稳步过渡，平稳衔接，防止出现事故反弹。”