社会救助在困境儿童保障中的问题研究

摘要：儿童是国家和民族的希望，儿童的健康成长关系到国家和民族的未来。国务院在《关于加强困境儿童保障工作的意见》中提出要为困境儿童健康成长营造良好环境。我国的社会保障制度在不断健全，但是仍有一些生活困难、社会融入困难或受到伤害的儿童陷入困境之中，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，织密扎牢社会救助安全网，家庭、政府、社会多方努力，发挥社会救助在困境儿童保障中的作用，帮助他们走出困境。

关键词：困境儿童;社会救助

一、困境儿童的概念

随着我国社会经济的发展，人们的生活水平也在不断的提高，社会保障制度也在不断完善，人们在遭遇疾病伤害和年老体弱时也得到比较充分的保障，我国儿童的成长环境也在不断优化。但是现实生活中，经常会有儿童的合法权益未受保护或父母无力抚养等众多原因，使得儿童处于困境之中，所以，国家和社会应当对困境儿童给予大力支持，伸出援助之手，帮助他们找回应当属于他们这个年龄段的快乐。

2016年6月，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。

根据第六次人口普查数据，2010 年我国 0-14 岁儿童总数为 2.22 亿人，占人口总数的 16.60%;0-18 岁的未成年人总数为 2.79 亿人，占人口总数的 20.93%。其中半数以上儿童分布在农村地区。除了 57 万孤儿，全国有 61 万在事实上无人抚养的儿童，加上其它类型的困境儿童，民政部估计全国困境儿童数量大概有数百万。^[1]由此可见，我国困境儿童面临的形势十分严峻，他们数量庞大，缺乏有效获取生活来源的途径，往往都是被动地接受援助，困境儿童在城镇、农村地区均有分布，其中农村地区占比更大，无论是农村还是城市地区，他们都需要政府和社会的帮助。

二、西方国家的困境儿童保障系统

（一）从立法保障上看。瑞典从1902的儿童法开始，1960年、1974年相继出台《儿童及少年福利法》和《家庭津贴》，致力于保障受到侵害的儿童的合法权益和保障多子家庭基本生活水平。2007年，芬兰出台《儿童福利法》，对救助困境儿童的权利义务作出了规定。英国已经出台了四十多部涉及儿童方面的法律，构建了完善的儿童保护系统。日本从1947年出台了第一部儿童福利基本法《儿童福利法》开始，从50年代到1981年间，陆续颁布了《儿童抚养津贴法》、《高度精神薄弱儿童抚养津贴法》、《母子和寡妇福利法》等，建立了详细完备的儿童法律体系。

（二）从资金和服务上看。瑞典政府的补贴主要有單亲儿童津贴和残疾儿童津贴两方面，单亲儿童监护人每月能领到1173克朗的费用，大约相当于888人民币元，残疾儿童监护人每月收到的费用与孩子生活需要相关。英国则由全社会共同承担儿童的教育维持资金责任。美国对困境儿童的教育投入的补贴是巨大的。日本最具代表性的是针对残障儿童的医疗教育设施，也重视其他各项儿童福利设施的建设。

（三）从保障体系上看。英国形成了科学的全方位儿童保障体系，政府在教育、医疗等部门中均设立了专门机构管理儿童事务，同时对福利设施的运行、标准、监督等均有明文规定。日本队困境儿童进行不同类型的分类，基本将需要特殊照顾的残障儿童包括在保障体系内。

（四）从服务机构上看。美国各地政府和社会组织在全国各地都设立了服务机构，旨在第一时间为需要寄养的儿童服务，或孤儿、弃儿的收养服务。后期，政府或相关组织也会对寄养儿童进行评估，保证困境儿童得到良好的对待。社会组织或个人申请的儿童福利机构一旦通过审查成立，政府将给予全方面的支持。

三、困境儿童救助中的障碍

（一）没有从立法上对儿童救助进行规范。第一，目前我国关于儿童保护方面的法律不少，有《未成年人保护法》、《收养法》、《义务教育法》、《中华人民共和国残障人保护法》等，还有很多行政法规，但是法规缺乏一定的权威性，约束力有限，还是缺少一部专门针对儿童保护的法律，没有法律的规范，会难以形成制度合力，制约制度的有效性。第二，缺乏困境儿童救助的实施细则。贵州毕节5名儿童垃圾箱中避寒遭闷死，暴露了困境儿童缺乏生存的必要的保障。并且贵州5名闷死儿童的父亲为三兄弟，一人务农两人外出务工，基本上都家境贫寒，住在逢雨必漏的土坯房里。在出事的五个兄弟中，有两人因没有户口而辍学。在出事前，5名儿童的家庭情况就符合社会救助的标准，这件事反映了救助体系的不完善，在某些地方，从发现儿童到送到救助中心的机制还不健全，难以为需要帮助的儿童提供保障。

（二）困境儿童救助程度有限，覆盖面不够大。第一，儿童救助的机构不足，根据第六次人口普查数据，民政部估计全国困境儿童数量大概有数百万人。2017年，儿童服务机构数量为656个，儿童收养救助服务床位数为9.6万张。可见，即使假设大部分困境儿童不是无家可归的孩子，儿童救助机构和床位的数量在面对如此庞大的困境儿童基数时也显得捉襟见肘。第二，福利机构的申请需要的手续比较繁杂，目前我国民间困境儿童救助机构普遍出现注册困难、资金短缺的现象，这直接导致了困境儿童社会化救助程度有限的问题。相关法律规定，民间组织注册救助福利机构时，必须先申请并经过民政部门审批后，取得《社会福利机构设置批准证书》，才能到登记机关办理登记注册手续，否则视为非法机构。因此，民间组织注册一个福利机构往往需要相当长的时间。第三，由于儿童福利事业的非营利性质，也缺乏相应的激励政策，资金补贴，导致很多民间资本不愿意进入这个领域，这在一定程度上限制了社会力量在困境儿童救助中的作用。第四，救助的有限性还表现在救助的过程中，现行的困境儿童社会救助只是在儿童遭遇困难、无力渡过难关时才能受到来自政府、社会组织的帮助，这种时候处理的方式不但代价昂贵，也很难从根本上摆脱困境，从现阶段来看，救助的工作是帮助困境儿童暂时建立起信心，而鲜有持续性的措施。例如农村困境儿童教育救助，我们目前能做的是让他能够入学接受教育，至于使他能够持续接受教育，防止厌学、辍学等现象发生，这就要求救助工作一直要持续下去，及时跟踪，多方沟通，帮助他在学校建立信心，顺利完成各阶段学业。^[2]在这个方面，我们做得还不够好。

（三）经济问题是困境儿童面临的最关键的问题。第一，困境儿童救助资金有限，困境儿童救助的机构大多是政府福利机构，他们的资金大多来源于政府财政补贴，在很多地方，政府的财政本来就很吃紧，用到儿童救助方面的支出就更显不足，无法给困境儿童提供充足的保障。第二，根据童文莹课题组的调查，N市社会组织服务案例中，有超过50%的困境儿童家庭经济困难，其中仅约1/3的个案申请到或者正在申请低保。构成家庭经济困境的原因很多，主要是家庭成员有吸毒、赌博等行为，家庭成员重病重残且所患疾病不在国家规定的重大疾病目錄内等。^[3]第三，很多福利性的社会救助机构的资金来源同样是政府财政补贴，政府补贴的多少直接决定了他们提供救助的质量和覆盖面。如果政府财政补贴不足，会影响机构工作人员的积极性，影响群众对救助服务的信心。

（四）社会救助专业人才缺乏。困境儿童救助涉及千千万万基层困难儿童的切身利益，其经办能力建设事关社会救助的各项政策落地的效果。第一，社会救助机构数量少，从事救助工作的专业人员就少，在面对广大需要救助的困境儿童时往往显得力不从心。加之很多社会救助机构的工作人员没有经过专业的救助训练，专业化水平不高。对公民的救助意识宣传也不足，很多群众看见流浪儿童的第一反应不是打电话联系救助机构，这也从另一个侧面反映社会救助机构一定程度上缺乏群众的信任。第二，针对一些有心理障碍的儿童而言，特殊教育学校比较少，难以满足学生需求，在普通学校，也缺乏专业的心理辅导专业人员，这会制约救助的质量。

四、困境儿童救助对策

（一）与精准扶贫做到有效衔接，精准识别精准救助。精准扶贫就是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶的治贫方式。第一，做到与精准扶贫系统的衔接，就能为困境儿童提供更好的保障，能够跟踪儿童的近况，对困境儿童进行建档立卡，借鉴精准扶贫的经验，对不同情况的儿童采取不同的救助措施。第二，注意在了解致困原因上多下功夫，不仅致力于帮助困境儿童摆脱当前的窘迫境遇，更要从根本上为困境儿童家庭出谋划策，改变现状，为儿童的成长提供良好的环境。发挥好儿童福利主任的作用，经常走访村中家庭熟悉孩子们的情况，一旦发现异常及时上报相关部门采取措施。

（二）构建完善的困境儿童保障体系。第一，困境儿童保障体系中至少包括三个关键环节，报告、接报和儿童治疗。在报告环节，发挥好宣传教育的作用，养成积极参与公共事务的意识，鼓励发现一起，报告一起，也可以借鉴其他国家经验，如公务员、老师、医生等公职人员发现困境儿童必须上报。在接报环节，开设网上绿色通道或电话热线，保证效率，避免情况恶化。在治疗环节，受到身体伤害的，由医疗机构负责治疗，遇到心理障碍的，由心理辅导机构负责疏导。第二，一个完整的体系离不开监督，监督是制度健康顺利运行的保障。对于资金上的监督，政府可以通过内部监督审计机构对社会救助资金的运用进行监督，防止出现资金挪用情况。对于困境儿童救助实施上的监督，市、县一级可以在各区设立监督员岗位，或由民政部门工作人员兼任，镇、乡一级则可以由儿童福利主任负责，重点对发现未上报的困境儿童进行识别、救助，明确他们的责任和任务，建立责任制度，保证困境儿童能接收到相应的救助。对于服务机构，无论是政府主办还是社会组织主办，都应在资格审查以及其所提供的服务进行全面的监督评估。

（三）加强儿童法律建设。法律具有权威性，一部完整的法律比零散的行政法规要更有威慑力，目前在我国还没有出台与困境儿童相关的专门的法律，我们有必要在总结各地实践经验的基础上，以保障困境儿童权益为目标，构建完善的困境儿童福利体系，使制度的实施具有可行性，并以法律的形式作出规定。

（四）保证困境儿童救助资金的到位。资金是开展困境儿童救助事业的保障，政府要加大投入，筹措用于困境儿童救助的专项资金，拓宽筹资渠道，鼓励慈善捐款和社会公益组织加入到救助队伍中来。同时，国家应逐步将艾滋病影响儿童、事实上无人抚养儿童、残疾儿童、流浪儿童等特殊困境儿童纳入到救助和工作范围，在儿童养育与照料、儿童医疗保障、残疾儿童康复救助等领域逐步建立健全福利保障体系。^[4]同时，建立资金公开制度，提高资金使用效率。

（五）做好专业人才队伍建设。专业人才是困境儿童保护的保证，据调查，80%以上的困境儿童不同程度地存在性格缺陷和心理障碍，内心封闭、情感冷漠、行为孤僻、自卑心理严重、交往意愿和能力很低。救助农村困境儿童，除了要给予物质上的帮助和服务之外，更要关心他们的心理健康，帮助他们从心理上走出困境，构建起积极健康的人生观、价值观。^[5]第一，做好新鲜血液的补充工作，可以通过政策优惠等形式，吸收高校专业对口的优秀毕业生加入到社会救助队伍中来，建立好困境儿童救助人才库，吸收先进的救助理念，建立完善的救助机制，发挥好人才的带头作用。第二，对于已经在救助机构工作了多年的工作人员而言，他们的实践经验是我们宝贵的财富，要引导他们善于总结，同时，对于理论基础薄弱的工作人员，则要加大人才培养资金的投入，加强培训力度，力求做到每一个工作人员的专业化。第三，对于热心于公益事业的公民和志愿者，可以免费对他们进行专业课程培训，跟专业工作人员一起参与到救助中来，积累经验，提供更好的服务。第四，政府和社会公益团体要注意对困境儿童救助事业的宣传教育，培养社会互帮互助、有难必帮的精神，为困境儿童健康成长助力。

注释

[1] 韩晓蓉. 中国困境儿童达数百万，学者呼吁建网络防范未成年人被侵害[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394256，2015–11–08/2019–01–14.

[2] 宗苏秋，刘艳花.农村困境儿童社会救助问题研究[J].农村经济与科技，2018（23）：211-213.

[3] 童文莹.城市困境儿童救助的效果评价与政策选择——基于N市的经验研究[J].中州学刊，2017（08）：73-78.

[4] 赵佳佳.我国困境儿童救助问题及其对策研究[J].法制与社会，2015（20）：174-175.

[5] 吴佩. 救助农村困境儿童亟须多部门联动[N]. 云南经济日报，2017-05-15（001）.

参考文献

[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005.

[2]郅玉玲.发达国家困境儿童保障经验阐释[J].青年学报，2017（01）：81-84.

作者简介：何腾龙（1994—），男，汉族，籍贯：广西梧州，学历：研究生，单位：中央民族大学管理学院，研究方向：社会保障。

（作者单位：中央民族大学管理学院）